新土改 ：三中全會最強音？

伍振

在城鎮化進程不斷加快的背景下，農村集體用地流轉、宅基地制度改革等話題不斷升溫。業界認為，在盤活存量土地、提高土地利用效率的初衷下，新一輪土地改革的核心在于打破土地二元結構限制。

十八大三中全會召開在即，土地改革將作為新一輪改革紅利的重要一環能否在會上有所突破，已成為社會各界關注的議題。

地方試點已展開

但凡牽涉到改革，中國總脫不了“土地”二字。不論是30多年前的“家庭聯產承包責任制”，還是2008年10月十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提到的“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”，都與土地改革密不可分。

近日，又有媒體稱，今年6月下旬，河北、遼寧等18個省市收到了國土資源部下發的《關于開展農村集體經營性建設用地流轉的通知》，隨該通知下發的還有一份名為《關于開展農村集體經營性建設用地使用權流轉試點工作的指導意見》（下稱《指導意見》）的文件。

“消息的傳出實際上在預料之中?！敝袊鴥r值指數首席研究員崔新生對記者表示，一方面，很久之前，業界就有過這樣的呼吁；另一方面，就現狀看，隨著農村勞動力人口大量向城市和沿海地區轉移，農村土地使用也不適合目前的發展實際，且市場本身也在覬覦農村的這部分土地。

具體而言，媒體介紹稱，“國土資源部下發的文件明確，本輪土地改革主要是針對農村集體經營性建設用地，將在河北省邯鄲市、江蘇昆山市、遼寧省建平縣等28個市縣開展農村集體經營性建設用地使用權流轉試點工作，試點結束的期限是2015年6月。”

消息還稱，各試點市縣須按“局部試驗、封閉運行、結果可控”的要求，遵循“流轉必須符合國家產業政策、土地利用政策、土地使用標準、環境保護、安全生產等法律法規規定”，“流轉土地不得用于商品住宅建設”，還明確國土資源部將在2015年10月對各試點進行總結評估。

雖然這條消息很快被國土資源部否認——沒有向地方政府下發過這一文件，但國土資源部對媒體承認，“雖然目前沒有形成最終的指導文件，但其實各地就農村集體建設用地流轉的探索已廣泛展開，其中也包括宅基地流轉?！?/p>

事實上，溫州市近日發布了《溫州市農村產權交易管理暫行辦法》：自10月1日起，包括農村土地承包經營權、依法可以交易的農村房屋所有權、依法可以交易的農村集體經營性建設用地使用權等12類農村產權，將可以通過溫州市農村產權服務中心進行交易。為此，溫州市專門成立了農村產權交易管委會，負責管理農村產權交易市場。

三中全會定框架

有關人士表示，盡管集體土地流轉勢在必行，但十八屆三中全會可能只會形成一個框架性的思路，還需要等各地的試點成熟后，由下而上地推動改革。

相較于集體建設用地流轉的難產，農用地流轉在2013年已經實現了重大突破。

目前我國農村用地主要分為農用地、未定用地、建設用地。根據《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，農用地在符合規劃、不改變土地性質的情況下，可以進行流轉。據悉，為確保農用地流轉順利，國土資源部已經著手組織起草《土地管理法》，對土地權利的主體、客體、內容和限制等作出具體規定，并且已經上報到國務院，正在等待國務院的回復。

“雖然國家已經出臺了《物權法》，但只規定了少數幾種，沒有也不可能一一作出具體規定?！锻恋胤ā啡栽谛抻喼?，而《土地管理法》的出臺將保護土地的物權，從而為土地流轉提供法律保障?！眹临Y源部法律中心副主任佟紹偉在接受記者采訪時表示。

“農村土地承包經營權的流轉是法律允許的。所以在北京一些郊區，可承包某塊土地的經營權，然后建設魚塘、從事漁業生產等，取得了良好的經濟效益。農地流轉，只有在得到相關部門的批復，同時也符合土地利用規劃的前提下才能實行。農用地流轉成功后，農地用途是監督的關鍵所在。”中國農業大學土地管理系主任朱道林告訴記者。

由于中央對于“家庭農場”的重視，“農用地流轉和農用地入市將成為十八屆三中全會的關注點之一，因為要發展家庭農場，就需要外部資金。如果在一個村子里面流轉的話，資金還是在這個村子里面，不能有效地流動起來。目前江蘇、浙江、廣東等省份在這一領域取得了較大的成就?！鄙鲜鰢临Y源部內部人士表示。

“由于各地情況不同，農地流轉的試點不會一刀切，而是走自下而上的改革路徑，將由地方試點突破來推動土地流轉的全面推開?！痹诮邮苡浾卟稍L時，中國人民大學土地資源管理系教授嚴金明表示。

破局仍有待時日

在《指導意見》征求意見時，被媒體誤報為“該文件已下發，并將在河北、遼寧、吉林等18省市，選擇28個試點市縣，啟動農村集體經營性建設用地使用權流轉試點?！眹临Y源部人士透露，河北、遼寧、吉林等18省市正在申請的是城鄉“同地同價”的試點。

但由于各方面的謹慎姿態，大家熱議的新土改，并不會在十八屆三中全會破局。

“中央層面擔心集體建設用地流轉會造成農民大量失地，形成社會的不穩定因素，因此國務院方面一直未對土地流轉有過明確表態；另一方面，若集體建設用地進行流轉，勢必破壞地方政府壟斷土地的平臺，各地反對聲音比較強烈。”國土資源部內部人士透露。

“十八屆三中全會最大的重點還是戶籍制度，而不是土地制度改革，所以土地制度改革在2013年并不會有特別大的突破?！痹撊耸勘硎?，在《土地法》修訂何時完成尚未可知的情況下，土地改革只會提出一個框架性思路，具體的方案可能還是有賴各地逐步探索，試點較為成熟后才能形成。

“廣東的土地流轉模式是中央比較肯定的，而且也確實解決了部分用地難題，但眼下在全國推廣仍然不具可能性。”該人士表示。

在新型城鎮化的大旗下，土地制度改革不僅與戶籍制度改革一起，被認為是必須的配套改革，更被認為是新一輪改革紅利的重要一環。而近兩年國土資源部在全國大力推動農村集體土地確權登記發證，不少人也將之理解為未來集體土地流轉的重要準備之一。

雖然，新土改破局仍有待時日，上述國土資源部官員明確了未來集體用地改革的方向——推動農村集體土地與國有土地同地同權，將成為未來土改的綱領性原則。

（資料來源：《經濟參考報》、《中國房地產報》等）