地方債務 “元兇”是分稅制？

周剛志

中央政府財政轉移支付中的某些“項目資金”實際上也扮演了推動地方負債不斷攀升的“角色”。

上期我們探討了關于地方債務解決方向的問題，這期我們回頭再來看看關于地方債務與分稅制的關系。關于中國地方負債的制度根源，很多人將此歸結為我國1994年開始實行的“分稅制”，認為中央地方之間的收支失衡是導致中國地方負債的“元兇”。其實，這是一種似是而非的觀點。茲以2012年為例以作說明。

據財政部的官方網站等媒體公布的數據，2012年全國公共財政收入117210億元，其中中央財政收入56133億元，比上年度增長9.4%，但是中央本級財政支出僅有18000多億元；地方財政收入（本級）61077億元，比上年度增長12.1%，地方財政支出則達到了106947億元。由此而言，2012年中央財政收入已經略低于地方財政收入，而中央財政收支的增長率也低于地方。對于中國這樣一個幅員遼闊、地方經濟極度失衡的大國而言，相對寬裕的中央財政不僅是維護國家統一、安定之所必需，而且還是實現地方公共服務均等化之所必要。實際上，由前文所述，中央財政本級支出數額很少，其對地方稅收返還和轉移支付45000多億元，還包括稅收返還5128.04億元（但是地方還需向中央政府上解部分財政收入）。真正的問題或許在于，由于目前財政轉移支付制度尚不規范，地方政府通過所謂“駐京辦”等機構謀取“項目經費”盛行一時，此即中國媒體所稱之“跑部錢進”。對此，朱孔武博士直言不諱地指出：“地方政府駐京辦構成了中央與地方權力關系網絡的關鍵性結點，成為地方參與中央決策、尤其是影響中央轉移支付決策的有效途徑之一，亦成為中央與地方關系非法治化的表征。”

相對而言，在聯邦制國家如德國等國家中，無論是資金相對數量還是所占財政支出比例，聯邦政府和各州政府用于財政平衡的資金均遠甚于中國，其主要目的即在于保障各州及各地方政府之公共服務的均等性。如果計入地方政府的“土地財政”等國有資產收益，中國地方政府的財政收入不僅數額巨大，而且存在極為嚴重的地區間不平衡現象，這是滋生浪費、腐敗等現象的制度根源，亟需通過規范化、法治化的“橫向財政轉移中央政府財政轉移支付中的某些“項目資金”實際上也扮演了推動地方負債不斷攀升的“角色”。支付”制度予以克服。進而言之，中國地方政府負債的主要原因，從某種意義上說并非財政收入不足所致，而是因為某些地方政府希望承擔起“積極促進經濟增長”等職能，使其財政支出總額及其增長速度遠遠超過了財政收入的總額及其增長的速度。與此同時，中央政府財政轉移支付中的某些“項目資金”主要是以誘導地方政府積極投資、促進地方經濟增長為目的，它實際上也扮演了推動地方負債不斷攀升的“角色”。當然，地方政府之所以敢于“肆無忌憚”地舉債，還與中國地方人大的“預算軟約束”機制及“政策導向”的中國金融管理體制息息相關。

基于以上認識，我們不難得出結論：“分稅制”并非中國地方負債的制度根源。相反，中國政府用于公共服務均等化配置的財政資金，無論是資金總額還是所占比例，都依然有較大的增長空間。從這個角度而言，化解中國地方政府負債的法律對策主要在以下方面：建立以“改善民生”為主要標準的政績考核制度，這是遏制地方投資惡性膨脹的根本；建立以“公共服務均等化”為目標的法治化的財政分權制度和財政轉移支付制度，這是消除真正的地方政府公共負債之關鍵。此外，通過金融制度改革和人大制度改革，甚至引入“地方政府破產”制度，“硬化”金融機構和地方政府的預算約束機制，也是化解地方債務的重要途徑。