對進一步完善人民監督員制度的思考

鄧丹

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A 文章編號：1673-5811（2013）03-0029-01

摘要：經過十年的試點，這項制度已展示了其強大的生命力和廣闊的發展前景。然而人民監督員制度畢竟是一個新的理論課題和實踐探索，建立和完善人民監督員制度是一個長期的創新過程，一些重大理論與實踐問題仍需進一步研究。

關鍵詞：人民監督員 立法構思 健全完善

人民監督員制度是一項具有中國特色的司法改革探索，實行人民監督員制度，是通過人民監督員對檢察機關查辦職務犯罪工作進行社會監督，體現了現代社會民主法治的理念，對于促進檢察機關提高執法水平和辦案質量，維護社會公平和正義，具有積極的作用。

一、人民監督員制度的立法構思

進行人民監督員制度的立法是完善人民監督員制度的前提和基礎。目前人民監督員制度的規定仍然停留在最高人民檢察院的規范性文件層面，尚缺乏國家法律的支撐。應在全面系統地總結試點工作及全面推進的經驗基礎上，通過立法指導檢察改革的進行，同時實現與有關的法律制度相協調配套。

首先，應將人民監督員制度確立為憲法原則。應當在憲法中明確規定，“人民檢察院實行人民監督員制度”，“依法擔任人民監督員是每一個公民的應有權利，人民監督員在監督工作中應當積極履行法定職責?！贝_立了人民監督員制度的憲法地位，則人民監督員制度必定能得到高度的重視。

其次，人民監督員制度要盡快納入《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》。應在《刑事訴訟法》中增加規定，“人民檢察院直接受理偵查的案件，依照本法實行人民監督員監督的制度”。另一方面，要將人民監督員制度全面寫入人民檢察院組織法。建議在《人民檢察院組織法》中增加規定，“人民監督員制度應當堅持人民監督員依法獨立行使監督權原則、人民檢察院依法獨立行使檢察權原則、促進司法公平公正原則和人權保護原則”。此外，必須在人民檢察院組織法中將人民監督員監督的程序如何與現行的刑事訴訟的辦案程序相銜接方面的問題作出規定。

再次，在條件成熟時制定《人民監督員法》，對人民監督員制度的立法宗旨、基本原則、人民監督員的條件、產生及其權利義務、人民監督員組織機構、監督程序、監督效力、工作保障等問題以法律的形式確立下來 ， 將這項民主監督制度全方位納入法治化軌道。

二、人民監督員制度的健全及完善

1.明確人民監督員資格條件

人民監督員的資格條件可以參照人民代表資格條件和檢察官資格條件提出，應特別注重以下幾點：一是具有選舉權和被選舉權；二是年滿二十三周歲；三是品行良好、公道正派；四是文化程度應在大專以上并要有相當的法律知識和其他專業知識；五是身體健康，有履職時間。

同時應規定，下列人員不得擔任人民監督員：一是被剝奪政治權利的公民；二是曾因犯罪受過刑事處罰或正在受刑事追訴的；三是曾被開除公職的；四是人大常委會組成人員，法院、檢察、公安、監獄、國家安全機關工作人員。[1]

2.進一步改進并依法明確人民監督員的選任方式

人民監督員的選任直接關乎人民監督員制度的公信力，是人民監督員制度長足發展的關鍵。修訂后的《規定》提出人民監督員由機關團體、企事業單位和基層組織經民主推薦、征得本人同意、考察后確認。但實踐中有哪些機關、團體、企事業單位和基層組織推薦無法確定，而且既沒有工作單位，也沒有加入任何團體的公民是否有成為人民監督員的資格也無法確認，使這一規定難以操作。

人民監督員的產生可采取個人申報和人大選舉相結合的形式。任何符合人民監督員條件的公民都可以申報人民監督員，由人大法工委進行資格審查，并征求檢察機關的意見，然后由各級人大選舉產生一定數量的人民監督員。另外，還應當建立相應的候選、公告、異議、確認以及更換程序。

3.進一步調整并依法明確人民監督員的監督范圍

現行的人民監督員制度安排中，人民監督員主要是對檢察機關司法活動結果進行監督。如對擬不起訴案件、擬撤銷案件、超期羈押、違法搜查、扣押、凍結或違法處理扣押、凍結款物等情形的監督。然而，對人民監督員的監督范圍應從側重于對檢察環節司法結果的監督轉為側重于對司法程序和司法行為是否合法、規范的監督。目前人民群眾對檢察工作最關注的問題還是檢察人員在偵查活動中違法行使職權的問題，諸如濫用職權、刑訊逼供、非法扣押當事人財物等問題。這些問題，引起了關于檢察機關體制、檢察權的配置及其監督的爭論，也是對司法隊伍造成負面影響的一個重要原因。因此建議在擴大人民監督員的監督范圍的時候， 應明確監督重點，即重點是對檢察人員在偵查活動中違法行使職權的監督。[2]

4.建立人民監督員的管理制度和保障機制

為了保證人民監督員監督職能的實現，應對人民監督員進行科學、規范、有效的管理。人民監督員的管理應獨立于人民檢察院之外，人民監督員由人民檢察院管理，難免又回到“自己監督自己”的怪圈，因此，在實現人民監督員由權力機關選任前提下，應當在各級人大常委會設立專門的人民監督員管理機構，負責對人民監督員的管理、培訓教育和考察，以及日常工作的處理；同時在相應各級檢察機關設立專兼職的人民監督員聯系員，負責聯絡、協調工作。

建立人民監督員保障機制，將監督費用以及人民監督員開展工作所需的交通費、加班費、咨詢費、誤工費等費用納入國家和地方財政預算。人民監督員有工作的，由原單位照發工資，財政部門給予一定補貼；沒有工作的，可參照公務員的日工資收入按日計發報酬。同時要結合實際，為人民監督員配備相關法律書籍，提供相應的辦公場所，逐步建立和完善相關配套保障制度，為人民監督員制度的穩定發展打下基礎。

5.優化監督程序

在實施監督工作中，人民監督員應當首先聽取檢察院辦案人員的情況匯報，進行簡單的聽證，然后由人民監督員辦公室提供必要的法律方面的協助，最后由人民監督員閉門進行無記名投票表決，由參加監督工作的負責人將表決結果當場宣讀，并交人民監督員辦公室人員保管。從聽取匯報到表決的過程，應當在一個工作日內完成。特別重大復雜的，不應超過三個工作日，這樣可以盡可能避免來自外界對人民監督員履行職責活動的干擾和阻力，保障人民監督員獨立、公正履行監督職責。[3]

參考文獻：

[1]黃曙，陳艷.人民監督員制度探討[J].人民檢察（實務研究版），2004（3）.

[2]周安平.人民監督員制度的正當性與有效性質疑[N].南京師大學報（社會科學版），2007（2）.

[3]羅長喜，周建高.關于人民監督員制度的立法思考[J].人民檢察，2005（1）.