立法聽證制度問題探析

徐瑞聰

摘 要 立法聽證制度在這幾年中國的法制建設中取得了很大的成就，但現行立法聽證制度存在諸多不完善之處，嚴重的制約了地方立法聽證制度的運行，甚至其存在的價值。

關鍵詞 立法聽證 制度

立法聽證制度在我國這幾年內中國的法制建設中卻取得了很大的成就，但不能否認的是，立法聽證制度在我國仍是一個新生的泊來事物，這就帶來了相應的問題。本文就現行立法聽證制度的不完善之處進行淺析，希望可以“拋磚引玉”，引起大家的關注。

（1）立法聽證規則的法律依據存在較大的模糊性。作為地方立法機構制定的具有約束力的規范性法律文件，立法聽證規則的制定必須具有一定的法律依據，以保證其法律效力。各地人大多以《立法法》第二章第34條以及第58條作為本地制定立法聽證規則、實踐立法聽證的主要法律依據。而《立法法》的這兩條規定分別是對人大常委會和國務院的立法行為所做的規范，其調整對象并非地方立法機構的立法聽證活動。因此，就目前而言，地方人大立法聽證實踐的法律依據依然比較薄弱，主要表現在兩個方面：第一，如前所述，《立法法》中有關立法聽證活動的法律規定非常簡單，彈性較大，缺乏具體的剛性規定。第二，相當多的地方立法機構并未為立法聽證會制定專門的聽證制度規范，很多地方只形成了一次性或暫時性的聽證規則。

（2）聽證范圍的確定問題。目前我國地方立法聽證規則之所以呈現“千姿百態”的局面，一方面，固然是因為立法聽證制度引入我國并正式施行不過六、七年時間，一切還在探索中，有些地方立法機關出于謹慎而在內部規定了試驗性、臨時性的聽證規則；另一方面，更是由于《立法法》本身為立法聽證的適用所提供的法律依據不足之故。從《立法法》的相關規定來看，立法聽證是全國人大常委會制定法律和國務院制定行政法規時可以采用的征求意見的程序之一。而對于地方立法，《立法法》只是要求可以參照全國人大及常委會的立法程序。“參照”一詞，意味著地方立法機關在是否完全按照中央立法機關的立法程序這一問題上有著一定的選擇余地，也意味著地方立法機關未必一定要舉行立法聽證。即便就全國人大常委會（包括國務院）而言，立法聽證也僅是聽取意見可供選擇的方式之一。豍同時還應注意的是，整部《立法法》中，除了“聽證會”一詞以外，再無任何有關立法聽證的規定。顯然，《立法法》將是否適用和如何適用立法聽證等問題均交給立法機關自由裁量。在這一模糊的規定之下，地方立法機關在舉行立法聽證、制定聽證規則時表現出的不同態度和采取的不同方式也就情有可原了。

（3）聽證參加人能否被代理的問題。在以往各地立法聽證中，出現了陳述人聘請律師或他人代為陳述或表達意見的情況。這引發了聽證參加者能否被代理的爭論。肯定者認為，代理人可以彌補陳述人能力上的不足，更好的表達陳述人的意見，維護利益方的合法權益，也使立法聽證更有效率。反對者認為，聽證的目的是為了更好的傾聽各利益方的意見，沒有必要委托代理人；而且陳述人的利益只有陳述人最為清楚，這種意見只有特定利益的陳述人才能擁有，代理人的意見和信息難免失真，甚至可能出現代理人與對方相串通的危險，因此不宜適用代理人制度。在《個人所得稅法》的聽證會中，一個很明顯的問題就是很多陳述人缺乏相關的專業知識或能力，這就造成了不能很好可代表本方利益。他們的陳述完全是在表明態度，沒有有力的數據、論據來支持自己。這就會影響這一利益群體的利益要求，增加了立法成本，卻沒有提高立法質量。

（4）聽證報告的處理及其效力問題。聽證會報告應向社會公開，允許公眾查閱。聽證會后，參加聽證會的人員在聽證會上發表的意見雖然被聽證機構及時的制作成聽證報告，并及時送交人大常委會、專門委員會、工作委員會及常委會主任會議，及時通知各陳述人領取。但一方面每次聽證會陳述人名額有限，即使所有陳述人都領取了聽證報告，市民知曉的范圍也是十分有限的。另一方面，陳述人都是憑聽證機構電話通知后親自去人大辦公機關地點領取，由于路程和時間就可能有人放棄。

聽證報告的效力，根據我國《立法法》的規定，聽證只是聽取各方意見的一種形式，是人大常委會審議法規草案的參考資料，與座談會、論證會的效力基本一致。那么在這種情況下如何提高立法聽證會的作用，如何防止“為聽證而聽證”的形式主義的發生。地方人大的立法聽證實踐一般都偏重于其民主性功能，較為強調聽證操作的公開透明，公正合理，而對于聽證會的執行性功能，即對聽證結果的后續處理和實際應用則往往較于忽視，未能體現和保護立法聽證活動對于增強公共決策現實功效的促進作用。地方立法聽證規則并未對聽證結果或聽證陳述人所發表意見的處理方式和程序加以明確和嚴格的規定。在現實操作中，甚至出現立法聽證會主持人按部門或個人偏好對聽證結果進行任意取舍或變動，以至立法聽證的實際效能難以得到有力的保證。

（5）專家協助公眾參與制度不完善。我國地方立法聽證的規定中僅有專家協助立法機關（我國的立法機關實行的專家參與制度主要有三種：第一種是專家座談會，即在法案的起草、審議過程中以召開座談會的方式邀請專家參與。這中方式全國人大立法用的較多。第二種是專家論證會，即針對立法過程中存在的專門性、專業性問題或有重大分歧的問題召開論證會，邀請相關專家進行論證。第三種是專家起草法案，即將某一法案的起草工作委托給某一專家或某一專家領銜的專家組去做，專家起草后草案交由立法機關去處理），并沒有規定如何協助普通民眾行使他們的參與權利。

以上的種種問題嚴重的制約了地方立法聽證制度的運行，如若不加改革，繼續放任下去，立法聽證制度在我國將失去其存在的價值。

注釋：

豍汪全勝.立法聽證研究[M].北京大學出版社，2003.