社會(huì)治理模式嬗變中的“總與分”

李豐

摘要：如果將人類社會(huì)的發(fā)展史劃分為前工業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)三個(gè)階段的話，則與每一個(gè)社會(huì)發(fā)展階段相對(duì)應(yīng)的社會(huì)治理模式的典型形態(tài)分別為統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型社會(huì)治理模式。前工業(yè)社會(huì)是家國(guó)一體的社會(huì)，與社會(huì)的一體性一致，作為當(dāng)時(shí)主導(dǎo)的統(tǒng)治型社會(huì)治理模式表現(xiàn)出明顯的總體性。隨著社會(huì)復(fù)雜性與不確定性的增加，在工業(yè)社會(huì)管理型的社會(huì)治理模式成為主導(dǎo)，與工業(yè)社會(huì)分化的主流同向。公共行政也成為一個(gè)極度分化的領(lǐng)域。隨著后工業(yè)社會(huì)門扉的推開，服務(wù)性社會(huì)治理模式作為一種成長(zhǎng)中的治理模式，將一反工業(yè)社會(huì)中治理“分化”的潮流，走向總體治理。

關(guān)鍵詞：治理模式；統(tǒng)治；管理；服務(wù)

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544（2013）01-0139-04

一、混沌一體的“王朝”時(shí)代

農(nóng)業(yè)社會(huì)或稱前工業(yè)社會(huì)。作為人類發(fā)展歷程中第一個(gè)有史可鑒的文明社會(huì)，在人類發(fā)展史上尚處于比較低級(jí)的進(jìn)化階段，是一個(gè)生產(chǎn)力低下的社會(huì)。在這個(gè)歷史時(shí)期，“家”是主要的社會(huì)基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)元素。一切生活的發(fā)生基本上都以家族、血緣、地域、親情為紐帶，突出對(duì)“家”的歸屬于依賴，人們生活在“家元共同體”之中，社會(huì)交往與日常生活不管是從時(shí)間上還是從空間上來(lái)看，都具有很強(qiáng)的局限性，呈現(xiàn)出“簡(jiǎn)單、確定”的特征。

就已有的歷史來(lái)看，人類社會(huì)關(guān)系史可以簡(jiǎn)單的總結(jié)為分配關(guān)系占主導(dǎo)和交換關(guān)系占主導(dǎo)的兩個(gè)階段。前工業(yè)社會(huì)是一個(gè)處于分配關(guān)系占主導(dǎo)的社會(huì)發(fā)展階段，在該社會(huì)處于統(tǒng)治核心地位的君王擁有對(duì)整個(gè)社會(huì)資源的分配權(quán)力，他通過(guò)對(duì)身份（權(quán)力）的分配形成不同等級(jí)的官階。社會(huì)的治理權(quán)是由少數(shù)掌握了社會(huì)資源（如：土地）的階級(jí)或階層所占有，不同的階層根據(jù)所掌握的社會(huì)資源多少而擁有相應(yīng)的權(quán)力，依據(jù)權(quán)力大小自上而下便形成了前工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理體系，即封建等級(jí)結(jié)構(gòu)。在封建等級(jí)結(jié)構(gòu)中，處于權(quán)力結(jié)構(gòu)最頂層的權(quán)力所有者為工，或稱“皇帝、君王、帝王”，他擁有對(duì)整個(gè)社會(huì)的最高治理權(quán)，自君王以降各層官僚組成整個(gè)社會(huì)的治理主體。

在“中心一邊緣”結(jié)構(gòu)中來(lái)看，前工業(yè)社會(huì)中君王與他之下所有掌握權(quán)力的官僚居于社會(huì)結(jié)構(gòu)的中心位置。君王為了使自己的統(tǒng)治獲得合法性，自稱是上帝的化身。他所掌握的權(quán)力來(lái)自神的授予，對(duì)黎民百姓的統(tǒng)治是順天承運(yùn)。因此，統(tǒng)治者除了用“君權(quán)神授”的權(quán)力迷彩外衣來(lái)妝扮自己、為自己的統(tǒng)治行為辯護(hù)，以期獲得被統(tǒng)治階級(jí)的服從外，作為前工業(yè)社會(huì)唯一的一個(gè)權(quán)力中心，統(tǒng)治者還利用前工業(yè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)對(duì)土地的具有極強(qiáng)依賴性的特點(diǎn)。通過(guò)對(duì)土地資源的壟斷和控制來(lái)達(dá)到對(duì)社會(huì)成員的控制，使得社會(huì)成員對(duì)土地的依附轉(zhuǎn)化為對(duì)統(tǒng)治者的依附，進(jìn)而處于社會(huì)結(jié)構(gòu)體系的邊緣地帶。于是，整個(gè)社會(huì)都是君工一人的私有財(cái)產(chǎn)，所謂“普天之下，莫非王土”，國(guó)為君王一人之家，君王為一家之長(zhǎng)，民謂子民，君王對(duì)國(guó)家的一切擁有分配權(quán)，可以隨意地生殺予奪。在這樣的社會(huì)中公與私之間沒有界限，對(duì)居于統(tǒng)治地位的君王來(lái)說(shuō)“朕即天下”、公共的就是私人的、公等于私。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的原動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。在前工業(yè)社會(huì)，根源于當(dāng)時(shí)的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)。由于社會(huì)發(fā)展尚處于低級(jí)階段，加之統(tǒng)治集團(tuán)重農(nóng)抑商政策的作用，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域未分化，整個(gè)社會(huì)處于混沌一體的狀態(tài)，表現(xiàn)出明顯的總體性。在這樣的社會(huì)中，整個(gè)社會(huì)公私領(lǐng)域混沌一體，施行社會(huì)統(tǒng)治的主體也沒有出現(xiàn)相應(yīng)的分化一一王朝、朝廷、國(guó)家均為同一主體。沒有出現(xiàn)政治與行政的分化。雖然統(tǒng)治集團(tuán)在進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)治的過(guò)程中，擔(dān)負(fù)有維護(hù)國(guó)家安全，保證統(tǒng)治區(qū)域內(nèi)所有社會(huì)成員不受外來(lái)侵犯，維持社會(huì)穩(wěn)定的政治功能，但這些政治功能的發(fā)揮是以維持統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治為旨?xì)w。即使統(tǒng)治機(jī)器的運(yùn)行過(guò)程。也要依據(jù)一定的機(jī)構(gòu)、程序和技術(shù)，具有現(xiàn)代所說(shuō)的行政的意蘊(yùn)，但統(tǒng)治依然是在君王的意旨下開展的，仍然是以維護(hù)統(tǒng)治秩序?yàn)槟康模瑢儆跒榻y(tǒng)治服務(wù)的行政。縱使威爾遜與古德諾所推崇政治與行政二分只是一種理想，不具有現(xiàn)實(shí)的依據(jù)，政治與行政不可能完全分開，但這不證明政治與行政完全沒有區(qū)別、不需要區(qū)分。然而，正是在前工業(yè)社會(huì)，國(guó)家與政府、政治與行政在目標(biāo)和主體上達(dá)到了高度的統(tǒng)一，國(guó)家就是政府、政治等于行政。在前工業(yè)社會(huì)，恰是統(tǒng)和了國(guó)家與政府、政治與行政的混沌未分的治理主體——“王朝”推動(dòng)了社會(huì)治理活動(dòng)的發(fā)展。因此，前工業(yè)社會(huì)是一個(gè)“王朝”治理的時(shí)代，這個(gè)時(shí)代的社會(huì)治理具有的總體的面貌。

二、分化中的公共行政

隨著前工業(yè)社會(huì)的背影在歷史長(zhǎng)河中變得模糊以致消失。人類走進(jìn)了公共生活的時(shí)代。如果非要找一個(gè)詞來(lái)形容近代以來(lái)的社會(huì)發(fā)展特征的話我想最準(zhǔn)確莫過(guò)于“分化”一詞了。到了近代社會(huì)特別是自17、18世紀(jì)發(fā)生在歐洲的啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)，社會(huì)的分化深入到更細(xì)小、更微觀的領(lǐng)域。當(dāng)然，歷史的發(fā)展總是連續(xù)的，不存在時(shí)代之間的絕對(duì)歷史斷面，在前工業(yè)社會(huì)末期已有社會(huì)分化的跡象，但它是作為前工業(yè)社會(huì)的否定因素而存在的。在前工業(yè)社會(huì)的末期，隨著資本主義的萌芽，巨型家族開始解體而代之以核心家庭。社會(huì)開始了一個(gè)“脫域化”的進(jìn)程，在一些統(tǒng)治權(quán)力所不能控制的地方，交換關(guān)系迅速成長(zhǎng)，城市開始發(fā)育，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步發(fā)展，市民社會(huì)逐漸形成，為近代社會(huì)的到來(lái)做好了一切準(zhǔn)備。啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)的近代社會(huì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市民社會(huì)成長(zhǎng)的過(guò)程中。社會(huì)分化為公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域。國(guó)家逐漸成為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，代表著公共領(lǐng)域；經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或日交換領(lǐng)域，則代表著私人領(lǐng)域；核心家庭代表日常生活領(lǐng)域，保留著社會(huì)的習(xí)俗與傳統(tǒng)。當(dāng)然，社會(huì)領(lǐng)域的分化不光是社會(huì)中主體之間的分立，更是一個(gè)功能分化的過(guò)程。近代國(guó)家的功能不再是對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治而是管理，或者說(shuō)國(guó)家的統(tǒng)治功能已被邊緣化，國(guó)家是作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的一個(gè)外在保障力量而存在。正如亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）所認(rèn)為的那樣，市場(chǎng)作為一種完善的資源配置方式，在一只“看不見的手”（invisible-hand）的引導(dǎo)下，能夠達(dá)到社會(huì)資源的最優(yōu)配置。確實(shí)，在自由資本主義時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的極大發(fā)展，國(guó)家功能被認(rèn)為“守夜人”的角色，最好的國(guó)家就是最低限度的國(guó)家（諾齊克語(yǔ)），國(guó)家對(duì)私人領(lǐng)域的任何干預(yù)都被看做是一條通往奴役之路。國(guó)家的統(tǒng)治職能被邊緣化，管理職能移位中心，擔(dān)當(dāng)著治理社會(huì)的重任，人類社會(huì)治理模式進(jìn)入管理型的歷史階段。

在工業(yè)社會(huì)，社會(huì)分化作為一個(gè)歷史事實(shí)，已成為社會(huì)發(fā)展的一個(gè)潮流。早期的啟蒙思想家們?cè)趯?duì)現(xiàn)代國(guó)家進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，自然走不出社會(huì)分化思維的咒語(yǔ)，從他們對(duì)國(guó)家權(quán)力的考察中可見一斑。在前工業(yè)社會(huì)，權(quán)力混沌一體而未分立，統(tǒng)治者作為全社會(huì)的最終權(quán)威，掌握著一切權(quán)力，統(tǒng)治者既是一切權(quán)力的占有者，也是行使者。到近代情況就不一樣了，歷史有了新的發(fā)展與突破。當(dāng)然，理解近代社會(huì)的起始與發(fā)展，自由主義是一個(gè)不可能不看的圖譜，甚至可以說(shuō)近代社會(huì)的發(fā)展變化過(guò)程就是自由主義的發(fā)展變化過(guò)程。早期自由主義思想強(qiáng)調(diào)的是對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)、強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利的至上性與神圣性，宣稱天賦人權(quán)。作為個(gè)人權(quán)利的保護(hù)者——國(guó)家，是人們?yōu)榱吮Ｗo(hù)自己的權(quán)利在一致同意的基礎(chǔ)之上通過(guò)集體授權(quán)而以“社會(huì)契約”的形式產(chǎn)生的，它所行使的權(quán)力僅僅是治權(quán)。只是權(quán)力行使者而非權(quán)力所有者，國(guó)家共同體中的全部成員才是主權(quán)的所有者。同時(shí)，國(guó)家權(quán)力不能是由單一主體行使，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分立與制衡。如約翰·洛克（John Locke）認(rèn)為國(guó)家權(quán)力應(yīng)該分為立法權(quán)、行政權(quán)和對(duì)外權(quán)；孟德斯鳩（Montesquieu）在洛克的基礎(chǔ)上進(jìn)一步將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，不同的權(quán)力有不同的主體行使、相互制約。這樣社會(huì)治理活動(dòng)所賴以開展的基礎(chǔ)——極力從一體走向了分立。所以，現(xiàn)代國(guó)家起源和社會(huì)治理發(fā)展的過(guò)程，也可以看做是權(quán)力所有者和權(quán)力行使者分離、權(quán)力本身分化的過(guò)程。

達(dá)爾文（Darwin）的進(jìn)化論告訴我們：生物是通過(guò)遺傳、變異和自然選擇，從低級(jí)到高級(jí)，從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，種類由少到多地進(jìn)化著、發(fā)展著。其實(shí)，人類社會(huì)也是這樣——從生產(chǎn)方式、生活方式到社會(huì)整體的發(fā)展都遵循著“從低級(jí)到高級(jí)，從簡(jiǎn)單到復(fù)雜”的進(jìn)化過(guò)程。前工業(yè)社會(huì)由于自然和社會(huì)發(fā)展等各種條件的現(xiàn)實(shí)，是一個(gè)“簡(jiǎn)單、確定”的歷史階段。但當(dāng)人類步入工業(yè)社會(huì)以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)交換關(guān)系的普遍化、社會(huì)流動(dòng)性的加強(qiáng)、社會(huì)分工的細(xì)化、科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，以及工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性迅速增強(qiáng)。從此，人們告別了那個(gè)“簡(jiǎn)單、確定”的歷史階段，面對(duì)的是一個(gè)具有“低度復(fù)雜性和低度不確定性”的現(xiàn)實(shí)社會(huì)。人類在面對(duì)這樣一個(gè)復(fù)雜性和不確定性在增加的社會(huì)，表現(xiàn)出了卓越的智慧，選擇了一個(gè)社會(huì)普遍遵循的規(guī)則體系——法制，以法治理、以不變應(yīng)萬(wàn)變。毫無(wú)疑問(wèn)，法制對(duì)近代社會(huì)的發(fā)展所起到的作用是巨大的，以至于人們把近代社會(huì)形象地稱為法治社會(huì)。

法制作為社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)所普遍遵循的規(guī)則體系，它的突出特點(diǎn)就是將社會(huì)統(tǒng)一化、形式化，強(qiáng)調(diào)法律的至上性，將法制作為社會(huì)的一條確定的準(zhǔn)繩。從規(guī)范社會(huì)活動(dòng)的角度來(lái)看，法制達(dá)到了這個(gè)目的。但是任何事物都是兩面的，法制作為一種至上的社會(huì)規(guī)則，在工業(yè)社會(huì)治理的實(shí)踐中得到充分的體現(xiàn)。然而，相對(duì)于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性與不確定性。法制永遠(yuǎn)都是有限的、形式化的，不可能周延于整個(gè)社會(huì)的所有方面，這就是法制的局限性。如此一來(lái)，法制便表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)慕┗院托问街髁x特點(diǎn)，造成社會(huì)治理主體在社會(huì)治理實(shí)踐中不得不面對(duì)一邊是僵化的、確定的法制。一邊是復(fù)雜的、不確定的、法制所不能處理的事實(shí)。如此情境，治理者是遵循已有的法制還是選擇內(nèi)心的價(jià)值判斷？如果作為一個(gè)嚴(yán)格意義上的法治社會(huì)的治理者來(lái)說(shuō)，必須捍衛(wèi)法治的至上性，依法治理。然而，法制最終卻扼殺了社會(huì)治理的靈活適應(yīng)性和效率追求，導(dǎo)致治理失靈。不難看出工業(yè)社會(huì)中的法制作為一種形式化的具有普遍約束力的規(guī)則體系，本質(zhì)上是對(duì)人的價(jià)值的排斥，把治理主體的價(jià)值踢出了社會(huì)治理的范疇，徒有一個(gè)“形式化”的面相，造成社會(huì)治理主體形式與價(jià)值的分離，成為不完整的人。

人類社會(huì)的發(fā)展尤其是科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，可以比較模糊地分為覺識(shí)、摹仿和創(chuàng)造三個(gè)不同的階段。工業(yè)社會(huì)作為一個(gè)人類發(fā)展史上的摹仿階段，自然科學(xué)迅猛發(fā)展，代表著科學(xué)發(fā)展的方向和程度，以至于人們認(rèn)為與自然科學(xué)同規(guī)律（客觀）即為科學(xué)，于是“科學(xué)”精神橫行于世，滲透到社會(huì)的每個(gè)領(lǐng)域，作為社會(huì)科學(xué)的政治領(lǐng)域自然也難幸免。科學(xué)的宗旨就是對(duì)自然規(guī)律的摹仿與復(fù)制，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)規(guī)律客觀性的追求。政治領(lǐng)域在科學(xué)的客觀性的強(qiáng)行楔人下趕上了分化的潮流——政治與行政二分。美國(guó)前總統(tǒng)威爾遜（Woodrow Wilson）在《行政之研究》（The Study of Administration）一文中作出了政治與行政二分的提法，認(rèn)為政治是具有重大和普遍意義的國(guó)家活動(dòng)，而行政是個(gè)別和細(xì)微方面的國(guó)家活動(dòng)；政治是政治家的有特定活動(dòng)范圍，而行政是技術(shù)官員的特定活動(dòng)范圍。古德諾（Goodnow）在威爾遜的基礎(chǔ)之上對(duì)政治與行政二分做了理論上的論述，認(rèn)為：“政治與指導(dǎo)和影響政府的政策相關(guān)，而行政則與這一政策的執(zhí)行相關(guān)”。政治與行政的分離可以被看做是人類治理發(fā)展史上的影響最大的一次分化活動(dòng)。政治被明確地規(guī)定為國(guó)家價(jià)值判斷與決策的范疇，而行政則被規(guī)定為政策執(zhí)行的技術(shù)范疇，保持價(jià)值中立。政治與行政二分不光是政策決策階段與執(zhí)行過(guò)程的分離，而是行政的形式理性與價(jià)值理性的分離，甚至可以說(shuō)是國(guó)家與政府的分離，是社會(huì)分工思想在政治領(lǐng)域的表現(xiàn)，政府第一次被明確地確定為現(xiàn)代社會(huì)的治理主體。行政人員在政策執(zhí)行過(guò)程中保持價(jià)值中立的規(guī)定，通過(guò)對(duì)先進(jìn)技術(shù)的追求去客觀地完成政策的執(zhí)行，這無(wú)疑是將人當(dāng)做工具，是整個(gè)工業(yè)社會(huì)對(duì)“科學(xué)”的瘋狂追求與盲目推崇對(duì)公共行政領(lǐng)域產(chǎn)生的結(jié)果。當(dāng)然，威爾遜和古德諾的理論從某種程度上來(lái)說(shuō)是歷史的連續(xù)性的表現(xiàn)，可以將其看做是洛克與孟德斯鳩分權(quán)思想的繼承，沒準(zhǔn)當(dāng)他們?cè)跒樽约旱倪@一“創(chuàng)造”而倍感欣慰時(shí)。殊不知自己卻不自覺地走在由前人開拓的一條大路上。

官僚制組織作為一種金字塔式的層級(jí)結(jié)構(gòu)，權(quán)力自上而下層層節(jié)制。強(qiáng)調(diào)的是下級(jí)對(duì)上級(jí)意志的服從，成為一個(gè)名符其實(shí)的集權(quán)體系；強(qiáng)調(diào)規(guī)則取向而忽略了組織與環(huán)境系統(tǒng)之間的聯(lián)系，使得組織最終日趨僵化、了無(wú)生氣、效率低下：特別是強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、技術(shù)性和組織管理非人格化，突出組織運(yùn)轉(zhuǎn)的客觀性與科學(xué)性，摒棄了組織成員的主觀價(jià)值，用人的形式合理性淹沒了實(shí)質(zhì)合理性、用工具理性替代了價(jià)值理性……。如果說(shuō)威爾遜和古德諾的政治與行政二分是公共行政作為一門獨(dú)立學(xué)科的邏輯起點(diǎn)的話，那么公共行政的科學(xué)化與現(xiàn)代化進(jìn)程則是由韋伯開啟。韋伯所做的關(guān)于官僚制的研究。是威爾遜與古德諾行政學(xué)思想中分化思想的繼承與深化——“在官僚制中，人們看到的是體制的價(jià)值、結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和運(yùn)行的技術(shù)化，但作為這個(gè)體系中的主體因素的人的價(jià)值卻被忽略了。”將近代以來(lái)管理型社會(huì)治理模式分化的浪潮推入絕對(duì)的境地。

雖然到了20世紀(jì)60年代，以德懷特·沃爾多（Dwight Waldo）和喬治·弗雷德里克森（H.George Frederickson）為代表的新公共行政學(xué)派開始了對(duì)傳統(tǒng)公共行政提出批評(píng)和創(chuàng)新。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政過(guò)于注重對(duì)效率與科學(xué)的追求和企圖政治與行政分離的幻想，以及要求行政人員行政過(guò)程的價(jià)值中立，新公共行政學(xué)派從政治學(xué)的角度來(lái)對(duì)管理型的社會(huì)治理模式提出見解。他們放棄了政治與行政二分法，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理是政治與行政連續(xù)交融的過(guò)程：以倫理、民主、政治互動(dòng)、公民參與以及回應(yīng)性等觀念為基礎(chǔ)建構(gòu)一種新的組織體制和制度，以增進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)；呼喚行政過(guò)程中價(jià)值的回歸。同時(shí)新公共行政學(xué)派認(rèn)為公共行政的研究方法也要相應(yīng)的改變。主張從實(shí)證主義走向后實(shí)證主義。新公共行政學(xué)派在對(duì)傳統(tǒng)公共行政批評(píng)的基礎(chǔ)上，所進(jìn)行的行政理論和研究方法的創(chuàng)新，無(wú)疑對(duì)人們認(rèn)清傳統(tǒng)公共行政的癥候產(chǎn)生了積極的作用，開拓了人們的思維。但是沒有形成具體的行動(dòng)方案去對(duì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行直接的指導(dǎo)，導(dǎo)致其只能成為一場(chǎng)短暫的運(yùn)動(dòng)，流為學(xué)者們自?shī)首詷?lè)的學(xué)術(shù)游戲，并沒有改變公共行政“分化”的特點(diǎn)。

三、“叛道”的暗流

在從統(tǒng)治型社會(huì)治理模式向管理型的社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，社會(huì)治理模式從混沌一體走向了分化：公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域的分化；政治與行政的分離；權(quán)力的分化；治理主體本身的分化……。總之，社會(huì)治理模式的分化似乎是一個(gè)難以窮盡、勢(shì)不可擋的潮流。以政府為主導(dǎo)的管理型社會(huì)治理模式，在走過(guò)自己的壯年期邁向晚年的時(shí)候，無(wú)奈地將自己的缺陷暴露于世，顯然它已經(jīng)不適合后工業(yè)社會(huì)發(fā)展，是一種過(guò)時(shí)的社會(huì)治理模式，事實(shí)告訴我們管理型的社會(huì)治理模式在高度復(fù)雜和高度不確定的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)面前，格外顯得捉襟見肘。20世紀(jì)80年代，西方興起了一場(chǎng)轟轟烈烈的行政改革運(yùn)動(dòng)——新公共管理運(yùn)動(dòng)，在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中公共選擇理論（Public Choice）和委托一代理理論（Principal-agent Theory）影響最顯著。

20世紀(jì)70年代，兩方國(guó)家的管理型政府在社會(huì)治理過(guò)程中出現(xiàn)了普遍的欠靈現(xiàn)象、社會(huì)的不可治理性十分突出，特別是1973在資本主義世界爆發(fā)的石油危機(jī)成了引爆行政改革的導(dǎo)火索。以詹姆斯-麥吉爾-布坎南（James McGill Buchanan）為代表的公共選擇學(xué)派，第一個(gè)站出來(lái)對(duì)政府發(fā)雉，他們認(rèn)為必須對(duì)過(guò)去的政府治理模式進(jìn)行改革。在方法論上采取個(gè)人主義的研究方法，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以個(gè)人而不是以組織為集體行動(dòng)的研究單位；他們認(rèn)為公共領(lǐng)域的行政人員像私人領(lǐng)域的個(gè)人一樣，也是理性的經(jīng)濟(jì)人，以追求個(gè)人利益的最大化為行動(dòng)目標(biāo)；將政治活動(dòng)視為交易過(guò)程，認(rèn)為政治過(guò)程就是利益的交換過(guò)程，特別是選民與公共行政主體之間的關(guān)系。同時(shí)認(rèn)為財(cái)政赤字、市場(chǎng)失靈公共產(chǎn)品供給的效率低下等等現(xiàn)象都是政府的自利性造成的。公共選擇理論將經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論用于公共領(lǐng)域，以個(gè)人主義為研究的基本假設(shè)，將人類社會(huì)分為經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)。

反觀歷史，社會(huì)契約論通過(guò)自然狀態(tài)的假設(shè)，強(qiáng)調(diào)自然狀態(tài)下的所有社會(huì)成員作為一個(gè)自然人來(lái)說(shuō)，是生而平等的，人們基于這種平等的地位而締結(jié)協(xié)議，通過(guò)社會(huì)契約建構(gòu)起屬于所有人的政府，從根本上確定了主權(quán)在民。在這個(gè)前后的邏輯鏈條中，作為普通個(gè)人之間，人人平等，但在政府與人民之間，卻是不平等的——人民高于政府。但是在公共選擇理論來(lái)說(shuō)，把政治過(guò)程當(dāng)做經(jīng)濟(jì)過(guò)程來(lái)看待，認(rèn)為存在一個(gè)政治市場(chǎng)，加之個(gè)人主義（自由主義）的分析方法，在這個(gè)政治市場(chǎng)的主體——政府及其官員與選民——之間的關(guān)系。猶如經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中交易主體之間的關(guān)系一樣，是一種彼此平等的合同（契約）關(guān)系。如此看來(lái)，政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的不同僅僅在于。似乎政府及其官員與選民之間在這場(chǎng)政治交易中的角色關(guān)系是固定的：政府是賣方，專門出售政策，而選民則利用選票進(jìn)行銷售。

然而，在中世紀(jì)后期，隨著城市的出現(xiàn)和擴(kuò)展，市民社會(huì)（Civil Society）開始出現(xiàn)，社會(huì)領(lǐng)域開始分化。自啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)，直到大約20世紀(jì)80年代，隨著領(lǐng)域分化和社會(huì)分工進(jìn)一步深入，人類社會(huì)開始步入后工業(yè)化的階段。在后工業(yè)社會(huì)中。隨著高尖技術(shù)的發(fā)展和運(yùn)用。社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性急劇上升，面對(duì)一個(gè)高度復(fù)雜和高度不確定的社會(huì)，一方面政府由于自身所具有的知識(shí)、技能和信息獲取與分析等諸因素的限制，不能正確有效行使所有的治權(quán)；另一方面。由于社會(huì)分工的細(xì)化以及市民社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)達(dá)，政府將一些自己不能處理的一些公共事務(wù)，通過(guò)合同外包、民營(yíng)化或其他形式委托給具有專業(yè)知識(shí)技能的營(yíng)利或非營(yíng)利主體去完成。如此一來(lái)，政府與社會(huì)之間又形成了一種委托一代理關(guān)系，不過(guò)在這個(gè)“新的”委托—代理關(guān)系中，政府變成了委托人，而社會(huì)卻是代理人。縱觀始末，政府既是代理人，又是委托人，扮演了一個(gè)中介的角色。

在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，公共選擇理論顛覆了古典社會(huì)契約論中社會(huì)與政府的關(guān)系，使得它們之間的關(guān)系由不平等走向平等；而委托一代理理論則使社會(huì)與政府之間的委托一代理關(guān)系完成了一個(gè)全面翻轉(zhuǎn)。因此，通過(guò)政府與社會(huì)之間地位和角色關(guān)系的變化，社會(huì)治理模式突破了主客體之間的分殊，隨著社會(huì)治理活動(dòng)中主客體界線的模糊，社會(huì)公私領(lǐng)域的界線分化也變得而模糊，并日漸融合。同時(shí)，社會(huì)治理模式也在公私領(lǐng)域界線融合的過(guò)程中走向了多元主體合作治理。

工業(yè)社會(huì)是一個(gè)低度復(fù)雜和低度不確定的社會(huì)階段，政府作為社會(huì)中唯一的治理主體，能夠比較有效地治理社會(huì)，所以，工業(yè)社會(huì)的治理是一種單中心的社會(huì)治理。經(jīng)過(guò)300多年的工業(yè)社會(huì)歷程，人類創(chuàng)造了豐富的物質(zhì)、燦爛各異的文化和極度尖端的科學(xué)技術(shù)，隨著全球化的時(shí)代和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，人類悄悄地踏進(jìn)了后工業(yè)社會(huì)的大門。在這個(gè)全新的時(shí)代里，人們的交往關(guān)系變得復(fù)雜，突發(fā)事故頻頻發(fā)生，危機(jī)事件不斷出現(xiàn)，世界的不可預(yù)測(cè)性增強(qiáng)。在這樣一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”中，政府變成了一個(gè)“無(wú)能的侏儒”，管理行政前提下的單中心社會(huì)治理模式唯一的出路就是狼狽地破產(chǎn)，而多中心的合作治理模式成為歷史的選擇。雖然新公共管理運(yùn)動(dòng)在推進(jìn)了社會(huì)治理多中心化這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，做出了有益的貢獻(xiàn)，但“就新公共管理運(yùn)動(dòng)來(lái)看，它并沒有什么理論追求，它自身也沒有意識(shí)到其行動(dòng)的理論價(jià)值，它更多的是出于解決政府‘負(fù)擔(dān)過(guò)重和‘財(cái)政困難等問(wèn)題的需要而走上了民營(yíng)化的道路……新公共管理運(yùn)動(dòng)的目的雖然只是要求重塑政府，并沒有提出變革整個(gè)社會(huì)治理模式的宏大抱負(fù)，但是，從20世紀(jì)80年代以來(lái)的改革成效看，已經(jīng)造成了社會(huì)治理模式變革的事實(shí)，特別是單一治理主體壟斷社會(huì)治理的局面被打破”。所以，社會(huì)治理多中心化對(duì)于公共管理運(yùn)動(dòng)來(lái)說(shuō)只是一個(gè)“意外”客觀的結(jié)果，也就正是這個(gè)意外的客觀結(jié)果，使得公共性在社會(huì)中的擴(kuò)散，最終意外懷上了合作治理之胎。

但是我們也應(yīng)該看到，盡管新公共管理運(yùn)動(dòng)在實(shí)際上推動(dòng)了社會(huì)治理模式向多元主體合作治理方向的發(fā)展，但就這一理論本身來(lái)說(shuō)，絕不代表著人類治理模式的未來(lái)。因?yàn)樗窃诟倪M(jìn)而非超越工業(yè)社會(huì)治理模式——管理型社會(huì)治理——的前提下來(lái)研究社會(huì)治理問(wèn)題的，僅僅在客觀上走上了對(duì)管理型行政反叛之路，從這個(gè)角度來(lái)看，它對(duì)于工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理來(lái)說(shuō)是一股“叛道”的暗流。“如果說(shuō)與農(nóng)業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的是王朝壟斷的治理的話，那么，工業(yè)社會(huì)所擁有的則是民主框架下的精英治理，而與后工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的，將是多元治理主體的合作治理。”

將管理型社會(huì)治理模式和20世紀(jì)70年代末以來(lái)的政府改革運(yùn)動(dòng)比較可以清楚的發(fā)現(xiàn)。從工業(yè)社會(huì)的社會(huì)分化、政治與行政的分離到后工業(yè)社會(huì)政府向社會(huì)分享公共權(quán)力，使得公共權(quán)力由以前政府獨(dú)享的狀況一分為三甚至更多，社會(huì)治理的主體也由政府主導(dǎo)變?yōu)槎嘀行闹黧w之間形成的網(wǎng)絡(luò)治理。尤其是人類發(fā)展進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)階段以來(lái)，非政府組織的飛速發(fā)展和廣泛的社會(huì)參與治理，體現(xiàn)了“新市民社會(huì)”在社會(huì)治理中的顯著作用。從表面上看來(lái)，這幾種理論之間的變化依然繼承了管理型社會(huì)治理模式所具有的分化特征，是社會(huì)治理模式分化浪潮的余波和繼續(xù)。其實(shí)不然，只要進(jìn)行深入分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)社會(huì)融合的過(guò)程，市場(chǎng)、社會(huì)與政府分享社會(huì)治理權(quán)力，政府的市場(chǎng)化、公益化、和微觀化，市場(chǎng)與社會(huì)公共化和行政化。告別了政府主導(dǎo)社會(huì)治理的時(shí)代；個(gè)人形式的治理主體因官僚制造成的形式與價(jià)值的分裂得到彌合。所有這些變化使得政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間的界限越來(lái)越模糊，甚至趨于消失。因此，多元主體合作的社會(huì)治理模式是一股藏著分化面相的、逆工業(yè)社會(huì)管理型社會(huì)治理模式分化浪潮的暗流，這股暗流將使后工業(yè)社會(huì)的治理模式再現(xiàn)總體性。

責(zé)任編輯 楊小民