深化部門(mén)預(yù)算改革之路徑思考

惠利東

在審查監(jiān)督過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，部門(mén)預(yù)算追加資金過(guò)多、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模較大等問(wèn)題普遍存在，部門(mén)擠占、挪用資金等違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題也是屢查屢犯，始終得不到很好解決。從表象上看，主要原因是：部門(mén)的很多收支沒(méi)有納入年初預(yù)算，預(yù)算的完整性偏低；預(yù)算收支與部門(mén)實(shí)際資金需求存在較大差異，預(yù)算缺乏保障能力；部門(mén)財(cái)經(jīng)法律意識(shí)淡薄，預(yù)算績(jī)效管理工作滯后。究其根本原因，還是省級(jí)部門(mén)預(yù)算改革的深度不夠，與改革的目標(biāo)存在一定差距。基于省級(jí)部門(mén)預(yù)算管理的現(xiàn)狀，進(jìn)一步深化部門(mén)預(yù)算改革，需要從以下幾個(gè)方面入手。

一、以加強(qiáng)收入預(yù)算編制為切入點(diǎn)，統(tǒng)一編制部門(mén)所有收支，提高部門(mén)預(yù)算的完整性。“量入為出、收支平衡、略有結(jié)余”，既是部門(mén)預(yù)算編制的基本原則，也是部門(mén)預(yù)算編制的基本方法。可見(jiàn)，收入是預(yù)算編制的基礎(chǔ)因素，提高部門(mén)預(yù)算完整性，要以加強(qiáng)收入預(yù)算編制為切入點(diǎn)。一是將部門(mén)結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金編入預(yù)算。結(jié)轉(zhuǎn)資金是部門(mén)預(yù)算批復(fù)后當(dāng)年已執(zhí)行但未完成，或者因故未執(zhí)行，以后年度需要按照原用途繼續(xù)使用的資金。結(jié)余資金是當(dāng)年預(yù)算工作目標(biāo)已完成，或者因故終止，當(dāng)年剩余的資金。我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)制度以收付實(shí)現(xiàn)制為主，結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金雖屬于部門(mén)以前年度的收入，但卻要在實(shí)際支付資金的年度列報(bào)支出。因此，結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金作為部門(mén)預(yù)算支出的一部分來(lái)源，應(yīng)納入預(yù)算統(tǒng)籌考慮。二是將部門(mén)使用的政府性基金編入預(yù)算。政府性基金是指各級(jí)政府及其所屬部門(mén)根據(jù)法律、行政法規(guī)和中央有關(guān)文件規(guī)定，為支持某項(xiàng)特定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專(zhuān)項(xiàng)用途的財(cái)政資金。部門(mén)征收的政府性基金，要按照規(guī)定的比例和級(jí)次繳入國(guó)庫(kù)，財(cái)政部門(mén)再根據(jù)部門(mén)申請(qǐng)和專(zhuān)項(xiàng)工作開(kāi)展情況，將政府性基金作為財(cái)政撥款撥付給部門(mén)。因此，部門(mén)應(yīng)將使用的政府性基金編入預(yù)算，避免出現(xiàn)“一個(gè)部門(mén)兩本預(yù)算”的情況。三是將部門(mén)取得的中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金編入預(yù)算。中央轉(zhuǎn)移支付資金是指國(guó)家按照現(xiàn)行財(cái)政管理體制對(duì)省以下地方政府的各類(lèi)補(bǔ)助資金，具體分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是具有專(zhuān)門(mén)用途的資金，這類(lèi)資金絕大多數(shù)需要撥給部門(mén)使用。因此，部門(mén)要參考以前年度實(shí)際取得的中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額，結(jié)合有關(guān)政策變化情況，對(duì)當(dāng)年取得的中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，并將其編入預(yù)算。四是將所有的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金編入預(yù)算。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金由業(yè)務(wù)主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)共同管理，主管部門(mén)要前移項(xiàng)目的申報(bào)、審核論證等工作時(shí)間，確保項(xiàng)目投資計(jì)劃與預(yù)算編制計(jì)劃同步下達(dá)。

二、以完善基本支出公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ)，準(zhǔn)確核定部門(mén)所有收支，提高部門(mén)預(yù)算的保障能力。部門(mén)預(yù)算一經(jīng)人代會(huì)審查通過(guò)并批復(fù)到部門(mén)后，就具有法律效力，各部門(mén)就要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。增強(qiáng)預(yù)算的約束力，需要提高預(yù)算的保障能力。一是完善部門(mén)基本支出公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)于行政單位，要統(tǒng)籌考慮部門(mén)職能需要，緊密結(jié)合部門(mén)工作任務(wù)量，建立以綜合定額為主體，以單項(xiàng)定額為補(bǔ)充的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)于事業(yè)單位，要根據(jù)中央和省分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的有關(guān)精神，統(tǒng)籌考慮單位性質(zhì)和資金來(lái)源關(guān)系，實(shí)行差別化的財(cái)政支持辦法，合理制定定額標(biāo)準(zhǔn)。要建立公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)定額標(biāo)準(zhǔn)與政策變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的聯(lián)動(dòng)。二是加強(qiáng)部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理。要按照部門(mén)預(yù)算改革的要求，徹底改變“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方式，真正做到“零基預(yù)算”，準(zhǔn)確核定部門(mén)項(xiàng)目支出，取消部門(mén)預(yù)算控制數(shù)。要加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，對(duì)部門(mén)項(xiàng)目實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，逐步建立項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。三是規(guī)范部門(mén)經(jīng)費(fèi)供給政策。對(duì)原中央下劃單位和市縣上劃單位，要改變?cè)瓉?lái)以上下劃經(jīng)費(fèi)基數(shù)加增長(zhǎng)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理辦法，使其享受省級(jí)預(yù)算部門(mén)同等政策待遇。要根據(jù)工作職責(zé)，合理確定事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，健全事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。要嚴(yán)格執(zhí)行中央和省有關(guān)規(guī)定，足額保障預(yù)算部門(mén)的人員經(jīng)費(fèi)，維護(hù)工資政策的統(tǒng)一性，保證單位職工各項(xiàng)工資、津貼補(bǔ)貼的及時(shí)發(fā)放，杜絕單位之間的收入分配不公現(xiàn)象。要規(guī)范聘用人員管理，保障編制內(nèi)聘用的工勤人員經(jīng)費(fèi)。四是加大財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金清理整合力度。要對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行全面清理，摸清現(xiàn)有專(zhuān)項(xiàng)資金的數(shù)量、額度、分布和效益等情況，在此基礎(chǔ)上，按照公共財(cái)政的理念，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和省委、省政府確定的重點(diǎn)任務(wù)等情況，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行整合，使專(zhuān)項(xiàng)資金目標(biāo)更加明確、設(shè)置更加合理、功能更加強(qiáng)化，激活財(cái)政存量資金，確保有限的財(cái)力用到最需要的領(lǐng)域和效益最好的環(huán)節(jié)。

三、以開(kāi)展項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)為突破口，科學(xué)評(píng)價(jià)部門(mén)所有收支，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。績(jī)效預(yù)算是公共財(cái)政題中應(yīng)有之義。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出了“提高政府的執(zhí)行力和公信力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”的新要求，為推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作提供了強(qiáng)大的精神動(dòng)力和制度支撐。一是強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理的理念。要加大宣傳力度，努力營(yíng)造“講績(jī)效、重績(jī)效、用績(jī)效”的氛圍。要強(qiáng)化“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的理念，將預(yù)算績(jī)效管理工作納入政府對(duì)部門(mén)年度目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，提高部門(mén)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)部門(mén)支出效率意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)部門(mén)把工作重心逐步轉(zhuǎn)移到關(guān)注資金使用績(jī)效、關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果上來(lái)。二是構(gòu)建符合省情的預(yù)算績(jī)效管理制度模式。預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須結(jié)合我省實(shí)際，研究建立起一套由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)測(cè)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理等共同組成的制度體系框架，逐步形成以績(jī)效和結(jié)果為導(dǎo)向，以績(jī)效目標(biāo)審核、績(jī)效論證和認(rèn)證、績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以制度和機(jī)制建設(shè)為保障，以預(yù)算部門(mén)為責(zé)任主體，以財(cái)政部門(mén)為監(jiān)管主體，以改善管理、優(yōu)化資源配置及提高公共服務(wù)水平為目標(biāo)的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理制度模式。三是重點(diǎn)抓好部門(mén)項(xiàng)目支出和整體支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。要將部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)作為預(yù)算績(jī)效管理的突破口，在做好部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)部門(mén)整體支出績(jī)效綜合評(píng)價(jià)，對(duì)部門(mén)的基礎(chǔ)工作、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用、改革創(chuàng)新等進(jìn)行評(píng)價(jià)，促進(jìn)部門(mén)更好地履行職責(zé)。四是夯實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)工作。要以《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》為參考，靈活選取最能體現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象特征的共性指標(biāo)，并針對(duì)具體績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)具體的個(gè)性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，逐步建立并不斷完善省級(jí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。要積極開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家和中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定工作，建立健全專(zhuān)家和中介機(jī)構(gòu)信息庫(kù)，加快預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)的研發(fā)，為開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理提供業(yè)務(wù)和技術(shù)保障。要穩(wěn)步推進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，認(rèn)真傾聽(tīng)社會(huì)各界呼聲，不斷改進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。

（作者單位：省人大預(yù)算工作委員會(huì)）