建立行政公益訴訟制度存在的障礙

倪靜瑤

摘 要 行政公益訴訟目前在我國(guó)仍只存在于實(shí)踐領(lǐng)域。立法和司法方面都有著制約該制度發(fā)展的障礙。

關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 受案范圍 檢察院職能

行政公益訴訟是由國(guó)家檢察機(jī)關(guān)提起的公益公訴和由無(wú)利害關(guān)系的個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、組織以檢察機(jī)關(guān)的名義或個(gè)人的名義而提起的公益私訴組成的（也有學(xué)者表述為民眾公訴和行政公訴）。

一、行政公益訴訟的實(shí)踐現(xiàn)狀

在實(shí)踐中，有很多行政公益訴訟的案例存在。如畫(huà)家嚴(yán)正學(xué)狀告浙江省臺(tái)州市文體局縱容支持歌舞廳、夜總會(huì)在小學(xué)校門(mén)口經(jīng)營(yíng)，并為色情表演提供場(chǎng)地，案件結(jié)果未詳；東南大學(xué)施建輝、顧大松兩位教師提起訴訟要求南京市規(guī)劃局撤銷(xiāo)對(duì)紫金山觀景臺(tái)的規(guī)劃許可，后因南京市規(guī)劃局決定拆除觀景臺(tái)而放棄訴訟；2000年300名青島市居民請(qǐng)求法院判決撤銷(xiāo)規(guī)劃局批準(zhǔn)的在音樂(lè)廣場(chǎng)北側(cè)建立住宅區(qū)的行為，該案一審敗訴； 2009年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省清鎮(zhèn)市國(guó)土資源管理局，要求其車(chē)會(huì)友潛在污染環(huán)境危險(xiǎn)的百花湖風(fēng)景區(qū)冷飲廳加工項(xiàng)目土地使用權(quán)，后因被告撤回該決定而當(dāng)庭撤訴。

通過(guò)這些案例，可以看出現(xiàn)存行政公益訴訟的訴訟結(jié)果通常有三個(gè)：即不予受理、撤訴和白素。但這些層出不窮的訴訟行為并未毫無(wú)作用。實(shí)踐中，很多被訴行政機(jī)關(guān)都更改了被訴行政行為。起訴者的訴請(qǐng)雖未被法院直接確認(rèn)，但他們的起訴行為一定程度上推動(dòng)了行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督，也提高了媒體、民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)作為的關(guān)注度。

目前，行政公益訴訟制度在立法層面和司法實(shí)踐中均有缺失；表現(xiàn)為立法層面無(wú)可支撐的規(guī)定，司法實(shí)踐中法院不予受理或法官不敢判決。

二、建立行政公益訴訟的障礙分析

具體可總結(jié)為以下幾個(gè)方面：

1、受案范圍狹窄

現(xiàn)行行政訴訟法即行政訴訟法解釋只設(shè)立了保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利的訴訟，而并未設(shè)立專(zhuān)門(mén)的保護(hù)國(guó)家和公共利益的訴訟制度。因此，若某行政機(jī)關(guān)的行政行為沒(méi)有直接侵犯某個(gè)體或組織的合法權(quán)益，也沒(méi)有對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。那據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，即使該行政行為可能破壞公共利益，公民個(gè)人或組織也無(wú)法直接提起行政觀念公益訴訟。這是目前我國(guó)行政訴訟制度的一大缺失。

同時(shí)，在現(xiàn)行行政法體系中，抽象行政行為仍是不可訴行為。當(dāng)國(guó)務(wù)院或地方政府出臺(tái)的行政規(guī)章、行政法規(guī)中包含侵害公共利益的條款時(shí)，也無(wú)法通過(guò)訴訟途徑得到救濟(jì)。在實(shí)踐總，這些案例通常會(huì)被法院駁回起訴。從法律上來(lái)講，法院的做法是符合現(xiàn)行行政法規(guī)定的。無(wú)論公眾、媒體如何評(píng)論、譴責(zé)法院的裁定，其在法律層面上都是無(wú)可厚非的。

2、原告資格的限制

據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，有資格成為原告，提起訴訟的人應(yīng)為與行政行為有法律上的利害關(guān)系的人。而當(dāng)行政行為侵害公共利益時(shí)，與該行政行為有法律上的利害關(guān)系的人往往都是受益者——受益者不會(huì)提起訴訟。而行政行為的受害者提起訴訟時(shí)，多數(shù)是為著個(gè)人的利益，而非社會(huì)公共利益，雖然案件審判的結(jié)果可能于公益有利。目前國(guó)內(nèi)很多為著私益起訴的行政訴訟案例因涉及公共利益，而被認(rèn)定為行政公益訴訟案例，這是錯(cuò)誤的。

3、民眾基礎(chǔ)薄弱

由于我國(guó)封建傳統(tǒng)法律思想及小農(nóng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期存在的影響，普通公民從不輕易提起訴訟，并且普遍權(quán)利意識(shí)淡薄，對(duì)于自己切身相關(guān)的權(quán)益被侵害的情況，都會(huì)保持沉默，更何況是聯(lián)系并不怎么緊密的公共利益呢？隨著社會(huì)發(fā)展程度的加深以及開(kāi)放程度的擴(kuò)大，公民的權(quán)利意識(shí)雖有加強(qiáng)，卻仍難與西方國(guó)家相比。這也是我國(guó)行政公益訴訟案例少于西方國(guó)家的原因之一。

另外，在現(xiàn)行行政公益訴訟制度的經(jīng)驗(yàn)中，即便公民為著公益考慮而提起訴訟，通常也只會(huì)有“駁回起訴”及“敗訴”兩種結(jié)果，大大打擊了公民的訴訟積極性（有的案件屢訴屢敗），減弱了公民對(duì)司法的信心。

4、檢察院職能的缺失

域外的行政公益訴訟制度的經(jīng)驗(yàn)中，檢察機(jī)關(guān)起到了舉足輕重的作用。它是官方公益代表人，是公益訴訟的法定原告，為著公共利益可參加訴訟也可提起訴訟。在英國(guó)，“為公共利益而采取行動(dòng)是總檢察長(zhǎng)的專(zhuān)利……”而美國(guó)聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)以維護(hù)國(guó)家利益為名，便可介入到任何感興趣的案件中。

西方國(guó)家實(shí)行的是三權(quán)分立制度，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相互制衡相互獨(dú)立。而這三大權(quán)力分別由議會(huì)、政府和法院執(zhí)掌。檢察機(jī)關(guān)絕大多數(shù)是依附于行政機(jī)關(guān)，亦或是法院。它實(shí)質(zhì)上是官方的代表，行使的是國(guó)家的訴權(quán)。

我國(guó)實(shí)行的是“一府兩院制”，不同于外國(guó)，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，并有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，我國(guó)行政機(jī)關(guān)權(quán)力過(guò)大，抑制著檢察院功能的發(fā)揮。今年，行政私益訴訟日益發(fā)展，檢察院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的功能卻被束之高閣，法院無(wú)權(quán)主動(dòng)干涉行政機(jī)關(guān)作為，公民提起的訴訟要么不被受理要么敗訴，試問(wèn)：這種情況下，如何才能控制行政權(quán)力的濫用？

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