美國強制報告制度對中國老年保護的啟示

楊志超

(山東政法學院經濟貿易法學院，山東濟南250014)

一、老年虐待:強制報告制度的緣起

美國在2000年進行的全國性調查數據顯示，當年在美國包括哥倫比亞和關島的50個州，共收到472813例成年虐待的報告。［1］在私人場所(相對于養老院等老年照顧機構等公共機構)發生的家庭成員實施的虐待老人的行為尤其突出。有調查顯示，61．7%的虐待者與他們的受害者有著直接的關系。［2］1965年聯邦政府制定的《美國老年人法》對“虐待”下了定義。該法第102條第1款規定:“虐待(elder abuse)是指以下故意的行為:(1)造成傷害、不合理的限制、恐嚇，或殘酷的懲罰造成身體傷害，疼痛，或精神痛苦;(2)能夠避免傷害身體、精神痛苦、或精神疾病的必要的商品或服務受到包括照顧者在內的任何人的剝奪。”①參見 OLDER AMERICANS ACT OF 1965，sec 102(1)．20世紀80年代虐老問題引起社會廣泛關注，各州積極立法應對老年虐待問題。雖然對老年虐待的定義有所差異，老年虐待的具體形式也不盡相同，但通常包括身體傷害、精神傷害、經濟侵害、性侵犯以及忽視等類型。［3］身體傷害通常包括老人遭受直接毆打、推打等暴力行為;精神傷害包括言語攻擊、威脅、恐嚇、孤立等;經濟侵害包括濫用老人的錢財和保險，盜取老人的金錢或財物，對遺囑訂立施加不正當的影響等;性侵犯包括老人遭受性暴力或性騷擾;忽視包括行動上的忽視、不協助老人及時就醫或吃藥等。

在實施機制上，美國政府成立了成年人保護服務機構(Adult Protective Services，APS)，主要從事對60歲以上老年人和18歲以上無行為能力的成年人受到虐待情況的調查，一旦確認需要提供保護服務，本地的成年人保護服務機構的社工將會為受保護者提供健康、居住、社會和法律等方面的服務以避免其受到虐待或者進一步受到虐待，同時還可以為減少照顧者的照顧壓力提供社會服務。另外，美國還創立了老年虐待的長期照護檢察員制度(Long Term－care Ombudsman Programs)，其宗旨在于改善老年人的生活質量，提升對老年人的照護水平，保護老年人的權利以及維護老年人的尊嚴。在上述兩項制度的促動下，借鑒兒童虐待強制報告的立法經驗，20世紀80年代，多數州通過立法相繼確立了針對老年人的強制報告制度(Mandatory Reporting)。老年虐待連同兒童虐待構成美國強制報告制度的重要緣起。

自強制報告制度實施以來，受虐待老人的權益得到了及時保障，老年虐待問題得到了有效緩解。當然，強制報告制度的實踐效果也受到了部分研究人員的質疑。在1991年美國國會老年問題特別委員會的聽證會上，有專家指出，盡管沒有充分的數據對自愿報告和強制報告的效果進行比對，但強制報告和自愿報告可能差別不大。［4］但是，更多的研究證實了強制報告制度的實效性。R．S．Daniel在1989年的研究報告中指出，在強制報告制度立法通過的1978年，阿拉巴馬州老年虐待報告的數量為477例，但到1987年，老年虐待報告的數量為 5220 例。［5］Jogest，Daly，Brinig 等研究人員在評估全國成年保護服務機構(APS)2003年的老年虐待報告與證實率的影響后指出，在有強制報告立法規定的州老年虐待調查和證實的比率更高。［6］強制報告制度能夠有效發現虐老事件，各州立法中關于虐老的報告責任主體和報告的情形都有擴張的趨勢，尤其是在經濟侵害方面的立法發展較快，銀行甚至成為發現經濟侵害的重要報告主體。［7］48

二、強制報告制度的主要內容

在美國，雖然虐待老人是一個全國性的問題，但由于沒有虐待老人強制報告的聯邦法律，因此，各州有權決定是否規定強制報告制度，以及決定本州強制報告制度的具體內容。目前，美國50個州中，有43個州制定了老年虐待強制報告的法律，其他州也都規定了自愿報告的制度。由于沒有聯邦層面的統一立法，規定強制報告的43個州立法對強制報告的主體、報告的情形、未能履行報告應承擔的責任、報告的例外以及對報告者保護的措施等方面存在著一定的區別。

(一)報告的主體

盡管各州立法對強制報告的主體有差異，但都明確指定醫生和健康照護人員為強制報告的責任人。其他人員如法律執行官員、驗尸官、教士、社工、律師、老年人照護機構在有些州的立法中也是強制報告的主體。例如，德克薩斯州立法將強制報告主體界定為“由于職業原因與老年人關系密切的人員，包括律師、教士、醫護人員、社會工作者，以及精神健康專業人士”。①參見TEX．HUM．RES．CODE ANN．§ 48．051(c)(Vernon Supp．2008)．佛羅里達、佐治亞、堪薩斯和密西西比等4個州的立法甚至規定銀行職員為強制報告的責任人。多達16個州的立法要求任何人發現可能存在老年虐待現象都有責任向政府報告。

(二)報告的情形與內容

強制報告適用于所有可能的受害者，是以達到法律規定的年齡為依據，而不論其精神狀況、身體狀況或者存在其他狀況。例如，羅德島州立法規定“所有認定超過60歲的老人存在被侵害、忽視或經濟剝奪或者自我忽視的現象的人”應當向州政府報告。同樣，德克薩斯州立法規定有理由相信65歲以上的老年人如果被侵害、忽視或經濟剝奪的人員必須通知指定的州管理部門。但根據一些州的法律，18歲以上的“弱勢成年人”(vulnerable adult)也可以成為報告的保護對象。例如，佛羅里達州法律規定，需強制報告的人員類型包括任何成年人“由于年齡原因導致體弱以致進行正常生活、滿足個人需要或提供自我保護的能力受到限制”，這無疑包括了因殘疾或無行為能力而可能受到虐待的群體。

盡管各州報告的情形有差異，但報告的內容均包括報告者的姓名和地址、老年虐待的受害人、可能的侵害人、虐待特征的信息以及報告者獲得虐待信息的依據。［8］

(三)未能報告的責任

針對未能報告的責任，有些州的立法規定了數額不等的罰款;也有些州規定了一定數額的罰款或短期監禁;亦有些州規定了未能及時報告可能產生相應的民事責任。例如，阿肯色州立法規定，有報告責任的人員或護理人員故意不履行報告義務，處以相應的民事法律責任。這種民事責任包括可能產生的相應治療費用和補償等;還有些州立法規定了不履行報告義務將對其職業資格產生影響。

(四)報告的例外

各州立法都規定了強制報告的例外情況。一般而言，例外情況主要是指受害人沒有受到“直接威脅”或者處于“明顯的危險”。例如，緬因州立法規定，如果由于某種原因他們在治療涉嫌犯罪者的時候，他們了解到或懷疑涉嫌虐待者有虐待的事實，除非受害者的生活和健康受到明顯的“直接威脅”，專業人士無需報告虐待。①參見ME．REV．STAT．ANN．tit．22，§ 3479－A(4)(Supp．2008)．威斯康辛州立法規定，僅在以下情況需要進行報告:聲明的受害人即將發生嚴重的肉體傷害、死亡、性侵犯或明顯的財產損失的風險。②參見 WIS．STAT．ANN．§ 46．90(4)(West Supp．2008)．

三、強制報告制度的對策支撐與現實困境

制度僅為人們解決問題提供了平臺，還需要與之相關的對策跟進。為落實強制報告制度，美國各州普遍采取了加強報告責任人的專業培訓、提高老年人的維權意識、為受虐老人提供服務等對策措施。當然，強制報告制度也面臨諸多現實困境。

(一)對策支撐

1、加強報告責任人的專業培訓。有調查顯示，94%的被調查者知道法律規定了其具有報告的責任，但其中僅有28%的被調查者了解報告的具體內容、報告機構和報告程序。［7］48因此，有必要加強報告責任人的專業培訓。為使報告者知曉其強制報告的責任及報告注意事項，醫學院、法學院、警官學院、醫院、銀行等部門會以免費或較低的價格向潛在的報告責任人提供專業培訓。例如，醫院在對醫生或護士等報告責任人進行專業培訓時，會教授他們填寫強制報告時如何保持公正、客觀的立場以避免主觀偏見，以及如何通過受害人的傷情或者照顧者的陳述辯明是否存在虐待問題。毫無疑問，對醫務人員的專業培訓能夠增強他們對老年虐待的敏感度，增加發現老年虐待的可能性，切實維護受虐老人的人身和財產安全。

2、提高老年人的維權意識。強制報告制度之所以能發揮效用，很大程度上依賴于老年人知曉其權益及救濟途徑。為此，美國成年人保護服務機構經常與老年教育機構合作，開展老年虐待與權益保護的教育項目，旨在使老年人了解虐待的嚴重性、發生原因、表現形式，知曉強制報告的責任主體等;一些非政府組織，如美國退休職工聯合會，為已經退休的老年人提供咨詢服務;專門的家庭暴力研究中心也向受虐待的老年人提供各種服務，成立了反抗家庭暴力小組、家庭正義中心等組織，通過組員間的幫助和支持，使受虐待老年人積極尋求強制報告責任主體或保護機構的幫助。可以說，老年人維權意識的強弱深刻影響著強制報告制度的實效。

3、為受虐老人提供服務。強制報告制度的作用不僅體現在發現并制止照顧者的虐待行為，還體現在發現需求照顧者(受虐老人)并提供相關服務。各州成年人保護服務機構和司法機構設立24小時熱線，受理有關虐待老年人的報告，并以最快的速度進行調查處理。長期照護檢察員與地方警察局、醫院、社工組織等公共或私人機構密切合作，積極處理虐待老人的案例，制止虐待老人的行為。除此之外，對于經強制報告發現的有虐待行為的照顧者，相關機構除對其進行懲戒或警告外，成年人服務機構還會派遣經過訓練的社工或者志愿者對照顧者和老年人提供正式或非正式的服務。

(二)現實困境

1、缺乏對老年人意思自治的關照。美國現行老年虐待的定義缺乏對老年人意思自治權的尊重，沒有嚴格區分有行為能力的老年人和無行為能力的老年人。部分老年人的自愿行為并不能界定為虐待，例如有些罹患嚴重疾病的老年人對治療疾病失去了信心，不愿意繼續接受治療，根據美國某些州的規定，此種現象也屬于老年虐待的范疇，有報告義務的人員應當強制報告。然而，這種決定是由老年人本人作出的，并非一定是老年虐待行為。判斷的標準就在于老年人是否具有行為能力，如果不具有行為能力，當屬老年虐待;如果具有行為能力，應當視為老年人的個人行為，不宜界定為老年人虐待。

2、強制報告的潛在危險。任何事物都具有兩面性。強制報告制度也是如此，它一方面通過報告老年虐待行為，使受虐老人權益得到及時救濟，另一方面也會導致照顧者對虐待事件的刻意隱瞞，從而加劇對老年人權利的損害。這是因為，虐待者由于知曉報告責任人的強制報告義務，極有可能采取措施阻止報告責任人與受虐老人接觸，加劇受虐老人權益的侵害。另外，強制報告制度也有可能使受虐老年人主動放棄醫治。

3、報告責任人的兩難選擇。在強制報告制度的實踐過程中，報告責任人面臨強制報告與保守秘密的抉擇問題。報告責任人，尤其是醫生或者律師等專業服務人員，一方面對老年虐待行為有公之于眾(向有關機關報告)的義務，另一方面也具有職業保密義務。強制報告虐待行為與“家丑不可外揚”之間的矛盾會影響報告責任人的行為邏輯。不僅如此，在非常注重隱私權保護的美國，法律要求醫生、律師、教師和其他親密人員報告可疑的虐待行為，會侵害老年人的隱私權。當然，由于強制報告的責任主體廣泛，并非所有的報告主體均會面臨此種兩難困境。

四、強制報告制度對我國應對老年虐待的啟示

就像家庭暴力存在于各國一樣，老年虐待在各國也是普遍存在的。新修訂的《老年人權益保障法》總則第3條第3款規定，禁止歧視、侮辱、虐待或者遺棄老年人;“家庭贍養與扶養”一章第18條第1款規定，家庭成員應當關心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人，第25條規定，禁止對老年人實施家庭暴力;“法律責任”一章第75條、77條對虐待、侮辱、誹謗老年人以及對老年人實施家庭暴力的行為，根據侵害程度分別規定了行政和刑事法律責任。而根據同章第72條的規定，老年人合法權益受到侵害的，被侵害人或其代理人有權要求有關部門處理，或者依法向人民法院起訴。可以看出，我國立法對“虐待”老人的行為及其責任進行了比較完整的規定，但對發現、預防“虐待”行為卻較少涉及，導致了上述規范與老年“虐待”現實之間的隔閡，不利于預防、制止老年虐待行為，影響老年人權益的及時、有效保護。為此，應當借鑒美國的強制報告的立法經驗，及時確立老年虐待強制報告制度，預防、制止老年虐待現象，保護老年人的合法權益。

(一)科學界定老年虐待

老年虐待的定義和類型與一國的社會文化、風俗習慣、經濟發展等有著密切的聯系。美國的老年虐待類型包括身體傷害、精神傷害、經濟侵害、性侵犯以及忽視等五個方面，聯合國經濟與社會理事會認定的老年虐待包括身體虐待、精神心理虐待、經濟剝奪和疏于照料等方面。由于“家丑不可外揚”、“老來從子”、“養兒防老”等傳統觀念的深刻影響，我國對老年虐待的類型的理解與美國等其他國家存在著區別，更多地是指用殘暴的行為造成老年人身體上的傷害，主要是指肉體的虐待。［9］206－207根據新修訂的《老年人權益保障法》的有關規定，虐待是與歧視、侮辱、虐待、遺棄、誹謗相并列的侵害老年人權益的行為。可見，我國老年虐待的范圍比較窄，與美國老年虐待的范圍相去甚遠。因此，應當借鑒美國老年虐待的經驗，擴展規定老年虐待的類型。老年虐待不僅應當包括狹義虐待，還應當包括歧視、侮辱、虐待、遺棄、誹謗等侵害人身權益的行為。除此之外，老年虐待還應當涵蓋精神侵害，如忽視、冷落老年人等，以及經濟侵害，如新修訂的《老年人權益保障法》第22條規定的“啃老”行為。

(二)及時確立強制報告制度

我國至今沒有開展老年虐待案件的專項調查，這說明我國依然未能高度重視老年虐待問題。在我國，女性的、貧困的、長期患病需要照料、高齡的和居住在農村地區的老人是老年虐待的主要受害者。［9］207－208盡管社會經濟發展和家庭生活條件改善，傳統的虐待老人方式如缺吃少穿的現象會一定程度減少，但照顧壓力的增大和高齡老人的增多必然會增加虐待行為發生的可能。尤其是當前我國家庭養老功能弱化，養老社會化趨勢的增強，養老機構虐老事件逐步進入人們的視線。因此，應當在對虐老案件進行實證分析的基礎上，結合我國的老年虐待國情，借鑒國外的立法經驗，確立老年虐待強制報告制度。

(三)尊重老年人的意思自治

美國老年虐待強制報告制度之所以會忽視老年人的意思自治，主要原因在于它是在借鑒兒童虐待強制報告制度經驗的基礎上確立的。20世紀60年代確立的兒童虐待強制報告有三個假設:一是兒童缺乏行為能力、易受侵害且不知尋求幫助;二是兒童完全受到照護者的支配;三是社會有保護兒童的責任。［10］但老年人與兒童不同，并非所有老年人都缺乏行為能力，也非受到照顧者的完全控制，且能夠主動尋求社會幫助。因此，老年虐待的強制報告制度和兒童虐待的強制報告制度應該體現出差異，應當避免將老年人假定為無民事行為能力人，并應重視其意思自治。為此，可以結合老年監護制度，將老年人區分為完全民事行為能力、喪失或者部分喪失民事行為能力，以此作為確定是否需要強制報告的標準。

(四)提高老年人的自我保護意識

老年人和強制報告人的交流是發現老年虐待問題的重要信息來源，只有老年人掌握維權的途徑，才能夠有效發揮強制報告制度的價值。非政府組織如老年大學、志愿者服務組織、法律服務機構等應當積極發揮作用，幫助老年人自覺地學法、知法、懂法和用法，理解老年虐待的表現形式，掌握老年虐待的對策，以保護自己的權益。［11］

(五)消除強制報告的制度障礙

專業人員的主動報告對于發現虐老問題有著積極的意義。然而實踐中，專業人員并不總是能積極履行其報告義務，其原因在于:一是陷入上述的兩難選擇;二是不能確認虐待行為是否存在。對于醫生等專業人員面臨的兩難選擇，可以通過立法確認醫生報告責任的同時，明確將針對虐待的報告列為保密義務的除外情形。對于老年虐待行為的判斷能力問題，應當加強相關人員的專業知識培訓。例如，醫護人員在明確自身報告老年虐待義務的同時，應當對于老年虐待的情形、構成老年虐待的法律要素、未及時報告的法律責任有著清晰的認識。又如，法律執行人員應當學習老年醫學，從而能夠準確把握是否構成老年虐待。

［1］A Response to the Abuse of Vulnerable Adults:The 2000 Survey of State Adult Protective Services(2000) ［EB/OL］．http://www．ncea．aoa．gov/main_site/pdf/research/apsreport030 703．pdf 2012年11月3日訪問．

［2］Shattering the Silence:Confronting the Perils of Family Elder Abuse，Hearing Before the Senate Special Comm on Aging，108th Congress．25(2003) ［EB/OL］．http://www．gpo．gov/fdsys/pkg/CHRG－108shrg91381/pdf/CHRG－108shrg91381．pdf 2012年11月5日訪問．

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［7］Stephen G．Coughlan．Mandatory Reporting of Suspected Elder Abuse and Neglect A Practical and Ethical Evaluation［J］．19 Dalhousie L．J．1996．

［8］Jennifer Beth Glick．Protecting and Respecting our Elders Revising:Mandatory Elder Abuse Reporting Statutes to Increase Efficacy and Preserve Autonomy［J］．12 Va ．J ．Soc．Pol’y ＆L．2005:722．

［9］李超．老年維權之利劍——老年人法律保障制度研究［M］．上海:上海人民出版社．2007．

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［11］姜向群．年齡歧視與老年人虐待問題研究［M］．北京:中國人民大學出版社．2010:135．