阜新市集體林權改革芻議

孟祥玉，邵春芝

（遼寧省阜新市清河門區農村經濟局，遼寧 阜新 123006）

阜新市是遼寧省生態環境極為脆弱地區，也是省內沙塵暴的主要發源地，成為我國三北防護林建設的重點地區之一。特殊的地理位置使得林業在阜新市具有更加突出的重要性，沒有林業就沒有阜新人民的生存條件，就沒有阜新經濟社會的可持續發展。

1 阜新市林業基本情況

1.1 森林資源現狀及特點

阜新市是全省治理沙化、荒漠化重點地區之一，全市土地總面積103.2萬hm2，林業用地面積38.9萬hm2，占37.68%。全市活立木總蓄積1 024萬m3，森林覆蓋率為25.74%。

阜新集體林資源總的特點是：生態公益林多，商品林少；立地條件較差，宜林荒山、荒地多，喬木林少，產出少。阜新氣候特點是干旱少雨，造林成本高，成活率低；森林防火形勢嚴峻，歷年火災森林資源損失較大。面對林改后的林業發展，出現了林業投融資嚴重不足，覆蓋面窄；林木采伐管理機制不靈活；森林資源防護體系不健全和林業服務職能亟須轉變等問題。

1.2 林地按權屬分布情況

阜新地區的森林，按權屬主要劃分為國有林和集體林。全市國有林面積133 079.7hm2，占總林地面積的34.21%，集體林面積255 924.1hm2，占林地面積的65.79%，集體林覆蓋了包括阜新縣、彰武縣、海洲、細河、太平、新邱和清河門在內的2縣5區。

集體林是阜新林業的主體，占林業用地面積的65.79%。各個縣區集體林面積均超過林地總面積的一半，有的甚至全部為集體林，由于覆蓋面廣、比重大，使得集體林在阜新市林業中占有極其重要的地位，是阜新林業最重要的組成部分。

1.3 生態公益林及其分布

依據2011年分類經營區劃，阜新市生態公益林面積24.7萬hm2，占林地面積的63.49%，其中國家重點公益林面積17.4萬hm2，占林地面積的44.85%，是遼寧省生態區位極其重要的城市，以油松為主；地方公益林面積7.2萬hm2，占林地面積的18.64%，主要是以退耕還林工程為主。公益林占阜新市林業用地面積的63.49%，占全市集體林用地面積的63.97%，全市所轄縣區都有公益林分布，而且公益林都有占轄區集體林面積的絕大部分，是阜新林業和集體林的主體。阜新地區生態環境脆弱，生態公益林地位至關重要，而對其進行林權制度改革就成為阜新集體林權制度改革的重中之重。

2 阜新市集體林權改革存在的問題

2.1 林木采伐問題凸顯

阜新市的森林資源雖經歷年的采伐更新，但因每年采伐指標有限，仍有以楊樹為主的低產低效林近6.7萬hm2，蓄積量達200萬m3，其中僅20世紀五六十年代采用埋干、扦插等粗放的無性繁殖方式營造的小青楊、小葉楊類林分就達4萬hm2，由于品種、管護等原因絕大多數形成了“小老樹”林，已嚴重制約了林業的健康有序發展，亟待采伐更新。炒賣、倒賣采伐指標的現象時有發生，據調查，95%以上的林農認為采伐證制度存在著申請困難、年采伐量指標分配不均的狀況。

2.2 林權流轉不規范

阜新市在20世紀80年代“四荒下放”期間，各縣區政府發放了幾十萬本四荒綠化證，即當時的林權證，歷經社會和自然環境變遷四至不清，面積不準，與實地不符，有證無山、山證重復、權屬糾紛的現象十分嚴重。在一些地區雖然林權改革剛剛完成，但是林權私下流轉卻異常頻繁，集體森林資源的迅速流失，林地向部分外來人員集中的趨勢日趨嚴重。

2.3 林業發展存在資金困難

林改后，廣大林農投資林業生產的積極性空前高漲，但資金不足卻成為制約林地經營者投資林業生產的瓶頸。阜新市森林保險工作發展滯后，政策性保險僅限于國家重點公益林，而且險種單一僅限于森林火災，其他多種災害不在保險之列。阜新市金融機構參與面還比較小，貸款期限存在不合理情況。由于林業貸款的不可預見性較多，阜新的商業銀行都不愿意參與，目前有些地方即使能夠用林權進行抵押獲得貸款，也是數額極其有限，手續相當繁瑣。

2.4 公益林管護形勢嚴峻

一是采伐受限，林農增收困難。二是毀林開荒現象時有發生。三是補償標準過低，缺乏管護。現行公益林補償過低，林農短期不能從承包的公益林中直接得到經濟效益，無法激發林農對公益林管護的積極性和主動性，造成生態公益林生產的惡性循環。

3 深化阜新市集體林權改革的對策

3.1 健全完善林木采伐管理機制

3.1.1 簡化森林采伐管理環節，為林農辦理采伐手續提供方便 林權所有者如需采伐樹木，需提供承包合同書，由當地林業站實地編寫森林采伐設計書并協助辦理林木采伐許可證。市林業局按《森林法》相關規定下放采伐權，由縣區林業主管部門負責審核審批。各縣要成立林業行政服務大廳，簡化程序環節，為林農提供林權審核和審批發證等“一站式”辦公服務。對于林權改革后林地面積相對較小的實際，推行伐區簡易設計機制，林業主管部門由“伐前審批、伐中監督、伐后驗收”的全程管理，逐漸轉變為林權所有者自主經營、自主管理，林業主管部門負責為其提供指導服務和監督管理。

3.1.2 推行森林采伐公示制度，確保采伐過程公開透明 各級林業主管部門每年年初都必須將采伐限額和采伐管理政策張榜公布，對符合采伐條件的林班、小班以及經縣區林業主管部門審核通過后的采伐計劃，都必須通過各村“一事一議”程序公開。如有疑問的可提出書面質疑，林業主管部門應及時予以公開反饋。改革森林采伐限額分配方式，各級林業行政管理部門都要按照公平、公正的原則下達采伐指標和核發林木采伐許可，嚴格推行公示制，廣泛接受群眾監督。

3.1.3 實行商品林和公益林森林采伐分類管理非林業用地、原來劃定的自留山及林農個人投資造林地塊上的樹木，不納入采伐限額管理范疇，完全可以由經營者按市場規律自主經營、自主采伐；但林業用地上的林木和集體統一組織造林地塊上的林木，必須繼續實行采伐限額管理制度。按照“嚴管公益林，放活商品林”的總體原則，充分放活采伐管理方式，實現商品林經營采伐由林權所有者按市場規律運作，將商品林采伐類型逐步簡化為主伐、撫育采伐及其他采伐方式3種；公益林可以依法進行撫育采伐、更新采伐和其他采伐，加大公益林撫育力度，提高林地經營者經營管理的積極性。

3.1.4 完善森林采伐限額管理辦法 省市林業部門應根據集體林權改革后各縣區的實際需求，合理增加采伐限額數量，將各縣區的過熟林、低產低效林、殘次林以及公益林中的病蟲害嚴重的林班納入計劃，爭取在2年內全部完成采伐更新，保證森林資源的健康發展。逐步過渡為全面放開對商品林的采伐限額；對于地方公益林，可適當增加采伐限額，有計劃、有步驟地逐步實現地方公益林的采伐更新。

3.2 構建森林資源流轉服務和管理體系

3.2.1 積極培育林權流轉市場 要始終以保障林權主體合法權益為根本出發點，逐步建立起權屬明晰、流轉自由、收益得到有效保障的林權流轉制度。同時，深入到農村大力開展集體林權流轉政策、法律法規的宣傳活動，對林權主體的法律地位及其保護、林權證的法律憑證作用進行大力宣傳，逐步引導林農增強林權的法律保護意識，使之自覺規范其流轉行為，達到林權規范有序流轉的目的。

3.2.2 按照 “依法、自愿、有償”的原則促進產權的流轉 阜新市應在兩縣和市本級成立森林資源產權交易大廳，建立林業產權要素市場，從法律角度充分保障林地經營者自由交易的權利。各縣區統一制定集體林流轉合同樣本，規范流轉合同，完善權利義務關系以及征收占有補償費分配方式，防止違約或者減少違約以及由此產生的各種成本。同時要提供必要的市場信息，幫助林農合理選擇流轉方式，以減少由于林農盲目流轉而引起的不必要的經濟損失；對流轉后的山林及時換發林權證，從法律上規范和完善程序，不斷優化林地流轉的政策環境。

3.2.3 制定科學的林地流轉評估制度 森林資源資產評估是保障森林資源公平公正流轉的重要環節。隨著全市集體林流轉的深入和森林資源市場的完善，森林資源資產評估任務會越來越重。在林地流轉過程中，林地資產的評估關鍵是急需建立一個可操作的林地評估系統，成立各縣區的林地資產評估機構，統一培訓各級評估人員，尤其是提高基層評估人員的實際操作能力和水平。

3.3 不斷完善林業投融資制度

3.3.1 建立穩定的林業保障政策

（1）嘗試建立森林風險基金制度。嘗試建立森林風險基金制度，就是利用林業部門的自身管理優勢，建立林業系統內自保的組織和經營制度，采用取之于林、用之于林的類似育林基金管理模式，一旦發生森林災害，各級林業部門可以迅速組織救災和進入理賠程度。（2）充分發揮保險對林業投融資改革的保障作用，擴大政策性保險覆蓋面。阜新雖然從2011年起開展了政策性保險，但投保范圍僅僅局限于國家重點公益林，一般公益林和商品林都不在保險范圍之內。不論是公益林還是商品林都發揮著巨大的生態效益，均有極強的公共物品屬性和外部性，應得到生態補償。建議堅持“低保費、低保額、低成本”和“先易后難，穩步推進”的原則，將阜新市8.3萬hm2集體林公益林和9.2萬hm2商品林全部納入到政策性保險范圍。阜新市生態環境脆弱，是自然災害的頻發區，森林保險要擴大保險范圍，增加保險品種。

3.3.2 全面拓展林業金融服務新領域和渠道 創新貸款方式，為林業提供全方位金融支持。以森林資源抵押貸款業為突破口，不斷拓寬林業融資渠道和領域。從阜新市林業自身情況看，要確定以下林業發展思路：以森林培育為主的第一產業是基礎和依托，以林產品加工（有彰武板材家具市場）為主的第二產業是動力和引擎，以生態旅游為主的第三產業是新亮點。金融信貸資金既要投入阜新林業第一二產業，促進森林資源的增長，夯實林業基礎，推進林業產業發展，也要投向第三產業，鼓勵生態旅游業的振興和壯大，充分發揮阜新市林業的生態效益。

3.3.3 合理簡化金融信貸程序 金融機構要制定相應的林權抵押貸款操作辦法，完善林權證抵押貸款制度，適當下放貸款審批權限，合理簡化貸款程序。金融機構要抽派業務能力強、信貸經驗豐富的骨干力量，配備和充實到基層一線，減少操作過程中不必要的失誤和差錯，使林權抵押貸款流程更順暢。針對林戶文化水平等方面特點，結合資金需求的季節性，可以組織聯合辦公，推廣金融超市“一站式”服務，為貸款戶節省時間和精力。

3.3.4 構建林業投融資體系 林業行政管理部門要協助各金融部門相互合作，充分發揮各自金融支持的優勢，共同推動阜新市林權擔保貸款業務。充分發揮農村信用社農村網點多，對林業生產相對熟悉的優勢；引導商業保險機構介入林業各項保險，分散貸款的風險壓力；中國人民銀行要發揮貨幣政策工具、引導資金投向的作用，適當調整支農再貸款限額分配方案，對因發放林權擔保貸款而出現資金困難的農村信用社，按一定比例增加支農再貸款限額，探索創新融資方式，發展商業信貸。

3.4 建立較為完善的公益林管理和補償機制

3.4.1 建立公益林動態管理制度 只有科學合理地劃分公益林才能獲得森林最大的生態效益和社會效益。建議國家和省有關部門深入調查研究、科學合理地確定公益林界定標準，合理劃分公益林。林業部門及時將生態區位較脆弱的林業用地轉化為生態公益林，而對于通過公益林充分保護下變得生態效益富足的情況下還可以及時轉化為商品林，并及時開展森林資源變檔工作。

3.4.2 制定科學的補償標準 為使有限的補助資金在最需要的地方發揮效率，除中央補助外，阜新市也應制定動態的補償標準，按照各縣區鄉鎮所取得的生態實效和對生態作出貢獻的多寡來發放資金，建立激勵機制，對生態林所有者作出公平合理的補償。對公益林經管不力的經營者和管護者降低或不予補償，來增強林農對公益林的重視程度和對生態保護的責任感。國家和省財政還應加大在阜新市開展造林直補、林業良種補貼、撫育補貼標準，探索建立適合阜新市生態公益林發展的長效補貼機制；參照國外生態效益補償機制，嘗試開展生態稅試點。

4 結論

4.1 阜新市集體林權改革存在著不規范的林權流轉、嚴峻的公益林保護形勢，為此需要積極培育林權流轉市場并制定科學的林地流轉評估制度，建立公益林動態管理制度。

4.2 阜新市集體林權改革暴露出林木采伐管理制度僵化的深層次問題，為此需要改革集體林采伐管理制度，完善現有森林資源采伐限額管理，并科學地編制森林經營方案。