海監法治文化建設初探

張 耀,張輝明

(1.華僑大學廈門工學院團委 廈門 3 6 1 0 2 1;2.中國海監廈門市支隊 廈門 3 6 1 0 0 5)

海監法治文化建設初探

張 耀1,張輝明2

(1.華僑大學廈門工學院團委 廈門 3 6 1 0 2 1;2.中國海監廈門市支隊 廈門 3 6 1 0 0 5)

摘 要:海監法治文化建設是當下海監系統隊伍建設的一項重要議題,文章著重從文化、法治文化的概念內涵等探尋海監法治文化的相關內容,其中包含要素、意義、作用及存在的問題和解決的途徑等,為海監系統全面建設海監法治文化進行有益的嘗試。

關 鍵 詞:海監法治文化概念;意義;問題;途徑

海監部門作為我國海洋權益保護的主力軍,在海洋經濟日益備受關注,海洋權益矛盾日益凸顯,海洋執法責任日益艱巨的當下,海監部門必須服從大局,謀求發展,切實提高執法效率、提升執法能力。必須走規范化、科學化、法治化和信息化的道路,筆者認為以海監法治文化建設為切入點,是一個有益的嘗試。

1 海監法治文化產生的背景及概念

1.1 海監法治文化產生的背景

進入2 1世紀,海洋再度成為世界關注的焦點,海洋的國家戰略地位空前提高。特別是2 0世紀8 0年代以來,隨著海洋事業的繁榮發展和海洋資源開發高潮的到來。從此,中國海監身負祖國和人民的重托奔赴茫茫大海,就像海洋的守護神,巡視在我國1 80 0 0m海岸線及3 0 0萬k m2的管轄海域中。

1.2 海監法治文化的概念及要素

1.2.1 海監法治文化概念

海監法治文化作為中國特色社會主義法治文化的一個子系統,從職能定位上講,中國海監是國家行政執法機關之一,是落實 “依法治國”方略的參與者之一,是踐行依法行政的部門之一。因此,海監法治文化具有社會主義法治文化共性的方面,又具有其個性的方面。概括起來講,海監法治文化就是指海監法律現象中的精神部分內容,主要指海監人員的法律觀念、法律思想、法律意識、法律價值取向等內容。

海監法治文化是法治文化的重要組成部分,是法治文化在海監領域的特殊體現,是海監主體在執法維權實踐中創造和逐步形成的,反映裝備技術、海監隊伍的發展和執法維權特點規律的,由海監知識體系、海監價值觀念體系和海監思維方法體系所構成的觀念形態的復合體,是海監執法力形成的文化根基。

1.2.2 海監法治文化要素

海監法治文化同樣包含物質文化、行為文化和精神文化。

海監法治物質文化,亦可稱作海監環境文化,是以有形的實物形態存在的實實在在的東西。它能以實物的形態直接表現海監文化的特征,反映海監文化的內涵,包括辦公環境、執法場所、執法裝備和生活場所以及海監人員的服飾、徽章符號、組織機構、執法文書等。作為海監法治文化的物質載體,其表達的意義或象征應能凸顯海監執法機關的莊重、莊嚴與神圣,體現海監執法的權威性和獨立性。這不僅是維護海監形象的需要,也是捍衛法律尊嚴之必需。

海監法治行為文化,是海監人員在進行執法管理活動及履行執法職能、從事執法活動中所體現的法治文化,包括執法、內部管理、社交、法治宣傳教育行為以及職業語言習慣等。從莊嚴的程序活動和嚴格的程序儀式體現出來的行為文化,會給置身其境的海監人員和當事人帶來強烈的靈魂震撼。其表現出來的文化修養、道德積淀、執法理念、法律涵養、執法經驗、個人魅力等蘊含海監現代法治的理念,展示了公平正義的主題,弘揚了海監執法為民的宗旨。

海監法治精神文化,是海監人員在執法監管等長期過程中所累積、形成的海監群體共同的心理定勢和價值取向,決定海監法治文化的本質和方向,是海監法治文化的核心和源泉。主要包括海監人員在執法實踐活動中所形成的具有海監執法職業特征的思想意識、思維模式、工作方法、道德觀念、價值取向、理想信仰等內容。其中以執法為民為宗旨的海監人員核心價值觀 “公正廉潔,敬業奉獻,文明高效”。弘揚海監人員 “拼搏、務實、團結、進取”的工作作風,逐漸形成 “恪盡職守、不辱使命、秉公執法、紀律嚴明”的海監人員行為準則。踐行 “科學規范、注重效能”的海監制度理念,樹立 “秉持責任、維護權益、塑造公信”海監執法服務形象。

2 海監法治文化建設的緊迫性和必要性

2.1 海監法治文化建設是實施依法治國方略的需要

在黨的 “十八大”報告中的 “全面推進依法治國”部分提到,“法治是治國理政的基本方式”。“深入開展法制宣傳教育,弘揚社會主義法治精神,樹立社會主義法治理念,增強全社會學法尊法守法用法意識。提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”

海監部門是國家綜合管理海洋的行政執法部門之一,海監文化建設重要的環節就是要依法治權,海監人員必須明確公共權力來自于人民的授權,法律是人民利益和意志的體現,因此,貫徹實施依法治國基本方略,必須推進海監法治文化建設。

2.2 海監法治文化建設是實現依法行政目標的需要

2 0 0 4年,國務院頒布的 《全面推進依法行政綱要》 (以下簡稱 《綱要》)將 “行政機關工作人員特別是各級領導干部依法行政的觀念明顯提高,尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛圍基本形成”作為全面推進依法行政的目標。

根據國務院賦予的職能,中國海監主要是依照國家法律、法規和規定,對我國管轄海域(包括海岸帶)實施巡航監視,查處侵犯海洋權益、違法使用海域、損害海洋環境與資源、破壞海上設施、擾亂海上秩序等違法違規行為,并根據委托或授權進行其他海上執法工作。海洋執法是適應現代海洋管理發展需要而產生的一種行政執法職能,是依法對現行各種海洋法律、法規和部門規章等的貫徹實施進行有效監督管理。根據行政法學理論,海洋管理作為一種監督性的依法行政管理活動,屬于行政監督檢查范疇,承擔著海洋執法和護法的雙重任務。這是海監法治建設的基礎。

海監部門執行多部法律法規,是國家行政法律體系中涉海法律執行機關之一,其依法行政的水平,直接關系海監部門在群眾中的形象,更關乎政府部門在群眾中的威信,因此在全面推進依法行政的過程中,海監部門責無旁貸,只能加強,不能削弱,這是時代對海監部門的要求和期望。

2.3 海監法治文化是推進海監隊伍正規化建設的根本需要

多年來,中國海監以不斷提高海監執法人員素質為核心,以加強隊伍的思想建設、組織建設、作風建設、業務建設和廉政建設為主要內容,以正規化、專業化、規范化管理為手段,堅持學軍建隊,實行準軍事化管理,堅持 “大培訓、大演練、大建設”的總體思路,有計劃地對人員進行分批、分期集中統一培訓,每年定期舉辦中國海監干部管理培訓班、維權執法技能培訓班等,打造現代化海上綜合執法隊伍。其目的是實現海監隊伍素質與職能的統一,很好地履行國家賦予海監部門的職責,維護海洋權益,促進海洋經濟健康發展。

3 海監法治文化建設存在的問題

3.1 海洋立法工作不夠強

海洋立法不僅為沿海國維護國家的主權和海洋權益提供法律保障,而且還為管理海洋的行政、經濟及其他措施提供法律依據。海洋綜合管理法規幾乎空白,單項海洋法規的協調非常困難。

國家海洋局作為國務院管理海洋的職能部門,理應承擔起協調全國海洋工作的任務,但由于部門間分工不明確,協調職能既無法保障,又未形成有效的機制,因此實際上仍是分散管理的體制,綜合管理困難重重,盡管 “海監”“海事”“漁政”“海警”等執法船只紛紛出動,卻不能覆蓋我國的全部海域,結果仍然是各執其法,效率不高。

雖然現行的 《海洋環境保護法》對海洋污染的控制起到了一定的作用,但是對海洋環境保護整體工作的推進卻沒起到應有的作用。海洋執法管理體制有待改進。海洋執法體系是否健全和完善,關系到海洋執法過程中執法的具體問題。如,執法機關的分工職責,執法機關的權限范圍,執法機關之間的協作關系,執法的有效性和力度等問題。

2 0 0 1年國務院頒布了 《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》,但海監部門與司法部門還未建立起行政執法與刑事司法的銜接機制。因此,盡管海洋部門查處了不少嚴重破壞海洋環境的違法行為,但至今沒有相關的移交程序。

3.2 海監執法隊伍素質不過硬目前,中國海監已建成了國家、省、市、縣四級海監執法隊伍。總著裝人數近萬人。國家至縣四級海監機構的建設和完善,標志著中國海監已經形成四級聯動、分工明確、側重有序的海洋執法監察工作體系。海監部門是海洋綜合行政執法部門,需要執法人員不僅具有一定的法律知識,與之相關的航海知識,新設備使用技術等都不可或缺,為全面履職,提高海監執法人員素質刻不容緩。

3.3 海洋環境保護和海洋國土的宣傳力度不夠大

我國雖然是海洋大國,但與陸地法制宣傳相比,海洋環境保護宣傳一直處于滯后狀態,在宣傳形式、宣傳效果、宣傳力度、宣傳手段等方面都存在不足。我國有3 0 0萬k m2的海洋國土面積,但在普通中國人的國家領土意識中,只記得9 6 0萬k m2的陸地國土面積,海洋國土意識淡薄,國民對海洋認識不足,勢必在海洋執法、維權、保護等方面得不到理解和支持。

4 加強海監法治文化的途徑

4.1 加快海洋綜合立法步伐,完善海洋管理法制體系

從整個海監系統層面及早構建完善的海洋環境保護法律體系。雖然 《領海及毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》《海域法》《海保法》《海島法》等法律法規相繼出臺,但完整的海洋法律尚未形成。因此要逐步制定相應的法律法規,使海洋環境保護實現從原則規定和定性到具體規定和定量的轉變。盡快研究并制訂諸如海洋環境保護法實施細則之類的法律。

從地方立法和部門規章層面,不斷完善海洋綜合法律體系。各省可充分發揮和利用地方人大有權制定地方性法規的有關規定,在充分調研,科學論證的基礎上,適時出臺適合本地方海洋綜合監管的地方性法規。國家海洋局也可從全系統出發,根據實際工作需要,制定執法操作性較強的部門規章,通過上述方式,來彌補海監執法過程中法規不健全的問題,從源頭為海監部門依法履職提供法律保障。

4.2 完善海洋綜合管理體制配套,有效提高執法效能

目前涉海執法權有多家,從當前的執法形勢來看,一時無法從體制上進行整合,就必須充分利用 “海管辦”和 “海洋執法綜合協調小組”的綜合協調作用,在開展重點、難點、熱點及重大執法活動時,發揮部門協作,聯合執法的優勢,并在執法實踐中不斷總結經驗,形成綜合執法聯動長效機制,增強海監部門綜合執法效力,提升執法監管水平。

4.3 提高海監執法隊伍的綜合素質

法律是靠人來執行的,沒有一支高質量的海監執法隊伍,海洋法律、法規就不可能得到真正有效的貫徹和實施。海監人員其素質的高低,決定著海監工作的成敗。因此,在海監隊伍建設方面,應嚴格按標準進人,做到寧缺毋濫,選用一些政治素質過硬,文化層次較高,懂專業的人才,調整海監隊伍的知識結構。以適應海監執法形勢對執法人員素質的要求。各級海監部門要開展多層級、多形式、多內容的專業知識大比武、大競賽,大培訓活動,提高海監執法人員的戰斗力。堅持海監執法人員持證上崗制度,結合實際案例分析,不斷提高海監人員的法律水平和業務能力。

4.4 加強對海洋環境保護和海洋國土的宣傳

國家和社會的海洋意識和海洋觀念的強弱直接影響到海洋保護和管理工作。大力開展海洋宣傳教育,使全社會關心、了解和認識海洋,形成愛護海洋、利用海洋、保護海洋、養護海洋的社會氛圍,認識到海洋在國民經濟和社會發展中具有的戰略地位和重要作用,是海洋的管理工作得以強化和順利開展的社會基礎。深入宣傳法律法規,對大案要案的重點查處,提高違法用海行為的曝光率,以改變用海者的依法用海意識。合理開發海洋資源,保護海洋生態環境,需要形成廣泛的公眾參與。通過各種教育方式和多種媒介宣傳,普及海洋知識,提高勞動者的海洋科學文化素質,培養沿海地區公眾參與海洋資源和環境保護的自覺性,使之成為保護海洋的有生力量。

新時期,海洋工作面臨難得的發展機遇和挑戰,對海監工作也提出了更高、更新的要求。中國海監法治文化建設為促進海監系統隊伍建設、能力建設、執法業務體系建設必將產生積極的影響,為海監系統加強思想建設、組織建設、作風建設、業務建設和廉政建設,學軍建隊、政治建隊、科技強隊,努力打造一支政治堅定、紀律嚴明、作風優良、業務精通、執法公正、清正廉明的海上綜合執法隊伍注入新的活力和勃勃生機。

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