非洲大陸的“第三方力量”

龔燦

今年1月8日，“星巴與獅同行”發布了一條微博：“來自肯尼亞的傳奇野保人士Oria發來一封郵件，桑布魯地區年齡最大的大象Changlilla倒在了盜獵者的槍口下，不久前它才剛剛迎來新年后的80歲生日。在過去五周時間內，已經有30只大象被盜獵者殺害，就是為了獲得它們的牙齒。”一個月時間，這條微博的轉發量超過1萬次。發布者“星巴” 是第一個在非洲做野生動物保護公益事業的中國人，名叫卓強，2005年辭去穩定的政府工作，只身離開中國來到肯尼亞，只為了保護大型貓科動物，如今他已建立了馬賽馬拉野生動物保護基金、非洲之友野生動物保護計劃以及ICS國際志愿者項目。

像星巴這樣的公益事業志愿者，在非洲有不計其數。在人們的印象中，“貧窮、落后、艾滋病”似乎已成為非洲的標簽。非洲和中東長期以來被聯合國列為最需要特別關注的地方，大量國際機構和非政府組織進駐非洲，給這里帶來發展所需的資助項目，提供各種人道主義援助。無論是干旱缺糧的非洲之角，還是戰亂不停的馬里、剛果（金），抑或動蕩的蘇丹，都能看到來自聯合國體系工作人員或非政府組織的項目活動及志愿者的足跡。

聯合國關注焦點

2000年，世界各國領導人在聯合國千年首腦會議上制定了千年發展目標，但根據聯合國2011年的報告，目前唯獨非洲大陸不能在2015年底以前實現《千年宣言》所提出的任何一項目標。常年戰亂、艾滋病與瘧疾、國際貿易落后等問題，是造成整個非洲大陸貧窮與不發達的主要原因。為了解決這種狀況，聯合國于2003年成立了非洲問題特別顧問辦公室，專門負責為非洲的發展，特別是為“非洲發展新伙伴關系計劃”的實施爭取國際支持。聯合國系統的各種基金會、計劃署、機構和部門對非洲發展予以優先，并為千年發展目標提供支助。非洲大陸得到聯合國系統38%的發展開支，在世界各區域中份額最大。聯合國系統對非洲的支助涉及基礎設施建設、治理、和平與安全、農業、糧食保障和農村發展、工業、貿易和市場準入、環境、人口和城市化、社會和人類發展、科學與技術、通信等方方面面。

2008年以來，包括索馬里、埃塞俄比亞、吉布提、肯尼亞、烏干達等國家在內的“非洲之角”地區遭遇嚴重的干旱，加上饑荒和地區沖突，有1300萬人面臨饑餓和營養不良。這是2000年以來非洲第三次大饑荒?！?012年人類發展報告》稱，撒哈拉以南非洲8.56億人口中有四分之一處于營養不良狀態。

解決饑餓問題是撒哈拉以南非洲實現可持續發展的前提條件，為此聯合國世界糧食計劃署早在2007年向非洲各個糧食極度缺乏的國家進行空投糧食援助活動，聯合國糧農組織也組織了一批糧食生產專家赴非洲各國交流糧食生產技術以提高各國糧食產量。同時聯合國籌集7.55億美元援助受災較為嚴重的國家。2012年，世界糧食計劃署計劃向肯尼亞圖爾卡納等干旱和半干旱地區投入100萬美元，以緩解饑荒和幫助當地社區提高糧食生產能力。

3月中旬，好萊塢女星安吉麗娜·朱莉與英國外交大臣威廉·黑格來到非洲，探訪剛果（金）的難民營，關注婦女在戰爭中被強暴的問題。安吉麗娜2001年被任命為聯合國難民署親善大使，十年來在世界各地開展了40多次實地訪問，不遺余力地為難民和流離失所者而呼吁，2012年升任為難民署特使。去年4月，中國演員、聯合國難民署中國區代言人姚晨首次訪問非洲難民營。非洲是世界難民人數最多的大陸，2000年非洲難民人數高達1000多萬。難民署的工作人員大部分都是在非洲和亞洲地區展開工作，從扎伊爾、布隆迪、烏干達的難民安置點，到索馬里難民的返遣、埃塞爾比亞難民的救助，難民署是解決非洲難民的中堅力量。在當前，敘利亞、蘇丹、馬里和剛果（金）是聯合國難民署工作的重心，其中三個就在非洲。

隨著今年年初馬里局勢日趨緊張，聯合國將在7月向馬里派駐維和部隊，以代替法國軍隊和非洲盟國部隊執行軍事行動。自1948年以來，聯合國共部署了67項維和行動，目前世界各地有15項維和行動，其中有7項是在非洲。截至2009年，聯合國維和人員有75%部署在非洲，2008年聯合國維和攤款約70%用于非洲。聯合國和非盟駐蘇丹達爾富爾混合特派團維和部隊規模約2.6萬人；剛果（金）共有1.7萬名維和軍人，是聯合國最大規模的維和行動之一，其中約90%的兵力部署在該國形勢緊張的東部地區；在利比里亞，特派團維和部隊的規模保持在8000人左右。維和部隊人員在非洲幫助實施人道救濟，培訓當地警察，幫助安置難民，恢復發展生產和維護社會秩序等等，同時也保障平民、聯合國和國際人道主義援助人員的安全，但其自身也面臨人生安全威脅。

非洲作為聯合國關注的焦點，在這塊大陸能看到聯合國體系各機構工作人員的身影，他們在為非洲的和平、安全與發展忙碌奔走。

非政府組織無處不在

2004年，香港TVB播放了一部講述無國界醫生的電視劇《天涯俠醫》，張家輝飾演的婦產科醫生通過人道救援組織LifeForce，遠赴非洲參與醫療任務，結識了林峰飾演的心臟內科醫生，在那里兩人反思生命的意義。

《天涯俠醫》又名《無國界醫生》，LifeForce應該就是無國界醫生組織。已成立41年的無國界醫生組織，是全球最大的獨立醫療救援組織，有3000名志愿者奔赴全球80個國家和地區，提供醫療援助。無國界醫生組織的經費80%來自民間捐贈，而非洲是該組織經費安排的重中之重。非洲救援項目占無國界醫生組織總預算的63.4%，該組織救援最多的安哥拉、蘇丹、布隆迪、肯尼亞、利比里亞、索馬里等國都位于非洲大陸。

像無國界醫生組織這樣側重人道主義援助的非政府組織在非洲還有很多，這也是非政府組織參與非洲沖突最常見的形式。而廣為人知的國際紅十字會、樂施會、大赦國際、非洲行動、圣愛智德團體等，都是在非洲開展人道主義救援行動的規模較大的國際性非政府組織。此外，在非洲還有上萬個本土非政府組織。在坦桑尼亞，非政府組織數量2000年時接近1萬個。聯合國非洲問題特別顧問辦公室2004年修訂后的“非洲非政府組織名錄”，收錄了影響力較大的非政府組織3776個。其中涉及非洲沖突管理的非政府組織有近600個，如“埃及人權組織”、“加納沖突解決中心”、肯尼亞的“非洲倡議計劃”等。

20世紀90年代，非政府組織開始全面介入非洲大陸，成為繼國家和國家間組織之后的“第三種力量”。它們不僅承擔了國內政治社會生活的很大部分職能，也成為聯合國體系中國際組織更有效、更可靠的合作伙伴。世界銀行、國際貨幣基金，以及來自西方的官方或個人援助，大多通過非洲非政府組織來完成。在蘇丹，聯合國兒童基金會和世界糧食計劃署，組織了35個非政府組織，發起“蘇丹生命線行動”，向蘇丹輸送救援物資。在很多地區武裝沖突中，非政府組織往往最先介入解決沖突。在盧旺達種族屠殺事件后，1994年就有250個非政府政府組織在剛果（金）的戈馬難民營實行人道主義援助工作。由于非政府組織運作起來較為靈活、高效，西方國家近些年來逐漸將部分官方發展援助轉移給非政府組織。

在非洲，除了以上非政府組織，還有許多針對野生動物保護和自然環境保護的公益組織，像星巴所倡導的“與獅同行”。在全球生態環境逐漸遭到破壞的當下，保護脆弱的非洲大草原和熱帶雨林，需世界各地環保人士共同努力。

國際援助之困局

在維護非洲的和平與安全問題上，非盟、聯合國才是解決問題的中堅力量，非政府組織是重要的輔助力量。不過近年來，國際組織以及非政府組織工作也遭受爭議。

《經濟學人》發文稱，大量涌現的非政府組織，使得捐贈款項過于分散，加上流程復雜，援助效率大大降低。厄立特里亞就接受了來自官方和其他機構的21項名目不同的捐助，烏干達收到的捐助項目就有27種。據統計，經由國際組織和非政府組織運營的援助款只有48%生效。在非洲有些國家，醫療工作者因為疲于接待西方的捐助代表團，只能晚上為病人服務。樂施會稱，在莫桑比克，捐助者每年花費35000萬美元用于雇用自己的3500個專家來實施捐助項目，而這些錢可雇用當地40萬工作人員。英國學者詹姆斯·非夫曾撰文指出，非政府組織的存在加劇了已有的社會不平等現象，因為非政府組織把主要資源都輸送給了精英們，影響力難以到達外部援助所不及的貧困地區。

當大量人道主義援助物資源源不斷運往非洲大陸時，其在某種程度上也支持了沖突地區的戰爭經濟。2009年，《華爾街日報》刊文《援助傷害非洲》指出，長久以來對非洲的糧食援助和經濟援助，并不能讓普通百姓真正受益，反而養肥了掌握實權的利益集團，而且巨額資金的流入讓本國貨幣變得強勢，不利于非洲產業參與國際市場競爭。

非政府組織提供的糧食、藥品以及經費援助，被挪用的狀況屢禁不止。上世紀80年代埃塞俄比亞饑荒時期，95%的糧食援助經費被叛軍拿去采購武器。剛果（金）的叛亂組織利用非政府組織來為其控制的居民提供基本的生活保障，把控制區內企業營業所得用來購買武器。1996年，國際紅十字會等13個非政府組織停止了對該地區的救援行動，因為他們提供的救援物質被利比里亞的武裝分子直接奪走投入戰斗，加劇了地區沖突升級。在索馬里“青年黨”控制的區域，上百萬人正遭受饑餓，而援助物質被“青年黨”截留，援助通道也被切斷。2008年，世界糧食計劃署在非洲撒哈拉以南地區共投入22億美元，其中蘇丹得到6.35億美元，而這筆糧食援助很有可能被蘇丹南部的官員和西部地區達爾富爾的武裝組織非法轉移走了。2011年8月，索馬里猖獗倒賣救援糧食的丑聞被曝光，50%的救援糧食被倒賣到黑市上。

隨著非洲局勢變得復雜緊張，如何有效地幫助非洲解決貧困、疾病和戰亂的困擾，聯合國體系和各種非政府組織在加大援助力度的同時，也需反思授之以魚不如授之以漁。