公益訴訟，任重而道遠(yuǎn)

一雙又一雙手齊刷刷地伸向蔚藍(lán)的天空，在眾多力量的推動(dòng)下，編織陽(yáng)光公益訴訟的夢(mèng)想，公益訴訟的天窗終于打開了，法治的陽(yáng)光照進(jìn)了公益訴訟，我們仿佛聽到了民眾借此表達(dá)訴求、維護(hù)公共利益的腳步聲。對(duì)公益訴訟制度的期許我們通過一個(gè)立體、喜慶而又沉甸甸的“公”字，以嚴(yán)肅而又不失活潑的方式呈現(xiàn)在讀者面前。“公”是《民主與法制》第二期聚焦的關(guān)鍵字。

1996年，福建龍巖人丘建東，因當(dāng)?shù)仉娦挪块T沒有執(zhí)行夜間長(zhǎng)途電話半價(jià)收費(fèi)的規(guī)定，將電話局告上法庭，從而拉開了我國(guó)公益訴訟的序幕。

此后，越來越多的公民、律師以及社會(huì)組織加入了公益訴訟的行列，為公益而戰(zhàn)。然而，由于這些社會(huì)力量缺乏作為法律主體起訴的依據(jù)，大多被法院拒之門外。

公益訴訟的法律缺失所帶來的惡果是，近年來環(huán)境公共事件、食品安全公共事件頻頻發(fā)生。從紫金礦業(yè)污染事件、三聚氰胺奶粉事件到渤海蓬萊油田溢油污染事件，幾乎每一起公共事件的背后，都可以看到一群受害者無助的眼神和無奈的表情。

2012年2月，民主與法制網(wǎng)與中國(guó)訴訟法學(xué)研究會(huì)曾共同舉辦了“2011年中國(guó)十大公益訴訟”評(píng)選活動(dòng)。來自北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所的專家學(xué)者共同參與評(píng)選，備受社會(huì)關(guān)注和好評(píng)。

2013年1月1日正式施行的《民事訴訟法》修正案有望改變這一切。該法首次增加了有關(guān)公益訴訟的條款，規(guī)定對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。

對(duì)于這個(gè)規(guī)定，有業(yè)內(nèi)人士稱，為公益訴訟打開了一扇門。但由于規(guī)定對(duì)公益訴訟訴訟主體限制過多，更多的人則認(rèn)為，這次公益訴訟入法對(duì)公益訴訟來說只是一個(gè)嶄新的開端，中國(guó)的公益訴訟之路依然任重而道遠(yuǎn)。

如潮的公益訴訟

北京律師甘清洪終于得以在一年中最寒冷的季節(jié)里精心準(zhǔn)備一場(chǎng)起訴。這場(chǎng)被他稱為“典型的公益訴訟”，目標(biāo)直指深圳市的一家百貨公司。一個(gè)月之前的某一天，甘清洪在深圳這家百貨公司購(gòu)買了“鹽帶殼杏仁”和“鹽杏仁”各一包，共計(jì)27元。兩包產(chǎn)品的配料主料介紹均為“美國(guó)大杏仁”，實(shí)際上卻是美國(guó)扁桃仁。

盡管堅(jiān)果協(xié)會(huì)隨后連續(xù)通過官網(wǎng)發(fā)布聲明，強(qiáng)調(diào)美國(guó)扁桃仁在我國(guó)被誤譯為“美國(guó)大杏仁”是由于歷史、認(rèn)知等多方面原因造成，而非食品企業(yè)的過錯(cuò)。但在甘清洪看來，這個(gè)解釋有嚴(yán)重誤導(dǎo)消費(fèi)者之嫌——二者分別屬于不同的植物——扁桃和杏。

在意識(shí)到這個(gè)事件關(guān)系到國(guó)人的消費(fèi)知情權(quán)后，甘清洪決定討個(gè)說法：“用扁桃仁冒充大杏仁本身沒什么大不了的，但一想到全國(guó)成千上萬(wàn)家百貨公司都這么干，我就坐不住了，一定要打一場(chǎng)公益官司。”

有人對(duì)此作了較為精確的解釋——對(duì)于違反法律、侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為，由國(guó)家機(jī)關(guān)、社團(tuán)組織或者個(gè)人向法院提起民事訴訟，這種訴訟的目的是為了維護(hù)國(guó)家利益或者不特定多數(shù)人的利益（即公共利益）。

北京律師李樹亭告訴記者，和普通的民事訴訟相比，公益訴訟最大的特征就在于，起訴者的根本目的不是為了個(gè)人利益，而是旨在惠及大眾，此類官司在西方法治國(guó)家被稱為“公益訴訟”。

李樹亭認(rèn)為，在2013年1月1日新的民事訴訟法實(shí)施前中國(guó)沒有公益訴訟制度，與之有關(guān)聯(lián)的則是現(xiàn)行《民事訴訟法》第55條所規(guī)定的“集團(tuán)訴訟制度”。按照該條規(guī)定，如果民事訴訟標(biāo)的是同一種類，當(dāng)事人一方人數(shù)眾多且在起訴時(shí)未確定，法院可以發(fā)出公告說明案情，通知權(quán)利人到法院登記。登記的人可以推選代表進(jìn)行訴訟，訴訟結(jié)果對(duì)于所有登記的當(dāng)事人有效。當(dāng)時(shí)未登記者只要在訴訟時(shí)效內(nèi)提起訴訟，也適用這—結(jié)果。即便如此，由于各種司法之外的原因，“集團(tuán)訴訟”制度很少被中國(guó)法院采用過。

1996年1月，福建省龍巖公民丘建東以公用電話亭未執(zhí)行原郵電部夜間長(zhǎng)話收費(fèi)半價(jià)規(guī)定，起訴福建龍巖市街頭公用電話亭及郵電局，多收0.6元長(zhǎng)途電話費(fèi)，要求加倍索賠，索賠金額為1.2元。

這場(chǎng)被媒體稱之為“一塊二”的官司，開啟了中國(guó)公益訴訟的序幕。同時(shí)，邱建東也被人們稱之為“中國(guó)公益訴訟第一人”。此后，有更多的人前赴后繼，加入了公益訴訟的行列。

2005年4月15日，河南律師李東照、任誠(chéng)宇狀告深圳龍崗公安分局在轄區(qū)內(nèi)懸掛“堅(jiān)決打擊河南籍敲詐勒索團(tuán)伙”字樣的橫幅，侵犯了其名譽(yù)權(quán)，鄭州市高新區(qū)人民法院受理了此案。5月1日，深圳市公安局龍崗分局召開新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)自己的行為表示歉意。2006年2月初，在法院的調(diào)解下，雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議：被告深圳市公安局龍崗分局向原告、河南籍公民任誠(chéng)宇和李東照賠禮道歉。原告任誠(chéng)宇、李東照對(duì)被告深圳市公安局龍崗區(qū)分局表示諒解，原告自愿放棄其他訴訟請(qǐng)求。

2001年下半年，股民對(duì)“億安科技”因虛假陳述而遭受損害，提起了證券民事賠償訴訟案件。

這是中小投資者狀告上市公司因民事欺詐要求賠償?shù)牡湫桶咐@次訴訟采用了原告人數(shù)固定的共同訴訟形式，在起訴后沒有辦理委托手續(xù)的其他受害投資者不能加入此案的訴訟。此次原告人數(shù)為363人，除了普通投資者，還有南方某家機(jī)構(gòu)投資者。此次訴訟共有7個(gè)被告，除欣盛、中百、百源、金易四家投資顧問公司外，還有億安集團(tuán)、億安科技、羅成（曾經(jīng)擔(dān)任億安集團(tuán)和上市公司億安科技的法人代表），是當(dāng)年非常典型的公益訴訟案件。然而，此案最后以北京、廣州兩地法院“暫不受理”而告一段落。

事實(shí)上，除個(gè)別公益訴訟案件外，大多數(shù)公益訴訟都成了“懸案”。

公益訴訟風(fēng)起云涌的同時(shí)，也有法律學(xué)者指出，因?yàn)樯鲜霭讣脑娑紝儆谂c案件有“直接利害關(guān)系”，所以嚴(yán)格來講，還不能算是真正法律意義上的公益訴訟。

真正為公益訴訟破冰的是檢察院。1997年，河南省方城縣檢察院為原告，起訴該縣工商局和湯某，要求法院撤銷兩者之間的門面房買賣協(xié)議。其理由是縣工商局以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格出售門面房給湯某。這一案件得到了法院的支持并勝訴。由于該案意義重大，被寫入了民事訴訟法學(xué)的教材中。

星星之火，可以燎原。此后，—些地方先后出現(xiàn)了零星的以檢察院為原告的案件。如2002年浙江浦江縣檢察院就向法院起訴，稱該縣的良種場(chǎng)房地產(chǎn)買賣損害了國(guó)家利益，要求法院判決拍賣行為無效。據(jù)河南省檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)，從1997年到2007年，該省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門，共辦理公益訴訟案件1572件，其中直接起訴就有242件。

一場(chǎng)公民法律行動(dòng)的勝利

2013年1月1日，《民事訴訟法》修正案開始正式實(shí)施。公益訴訟的內(nèi)容被寫入，成了這次《民事訴訟法》修改最大的亮點(diǎn)。這一制度的確立被媒體譽(yù)為繼法律援助之后的又一“民生工程”。

該法規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。個(gè)人完全被排除在公益訴訟的門檻之外。但是，媒體普遍認(rèn)為，公益訴訟制度發(fā)展的每一步，都離不開公民個(gè)人、律師和民間組織的合力推動(dòng)。正是公民個(gè)人、律師和民間組織在公益訴訟發(fā)展的道路上一點(diǎn)一滴的努力，推動(dòng)著法律的完善和進(jìn)步，從而影響了我國(guó)的法治進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)步。從某種意義上可以說，公益訴訟制度的最終確立是一場(chǎng)公民法律行動(dòng)的勝利。

青年法律學(xué)者郝勁松，是公益訴訟歷程中不可不說的一個(gè)人物。

作為“復(fù)式訴訟”理論的倡導(dǎo)者，郝勁松先后7次提起帶有公益性質(zhì)的訴訟，狀告壟斷企業(yè)集團(tuán)及相關(guān)部委，特別是跟“鐵老大”的多次叫板。

2004年夏季的一天，郝勁松在火車上用餐，購(gòu)物索要發(fā)票未果。于是，他在4個(gè)月內(nèi)連續(xù)三次把“鐵老大”——鐵道部告上法庭，最終北京鐵路法院判決郝勁松勝訴。這一判決促使鐵道部向全國(guó)各鐵路局發(fā)出《關(guān)于在鐵路站車向旅客供餐及銷售商品必須開具發(fā)票的通知》，結(jié)束了中國(guó)列車服務(wù)不開發(fā)票的歷史。

2003年2月，同樣從事法律工作的杭州律師金奎喜路過西湖，驚訝地發(fā)現(xiàn)湖畔正在興建一所規(guī)劃面積在2萬(wàn)平方米且與西湖景觀毫無關(guān)系的老年大學(xué)。金奎喜認(rèn)為此舉違反了《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》，極大地破壞了西湖周邊景物的原有生態(tài)。于是，他以市民身份將批準(zhǔn)建設(shè)老年大學(xué)的杭州市規(guī)劃局告上了法庭。

雖然此后兩級(jí)法院都以起訴人不具備起訴資格為由作出了此案不予受理的裁定，但本案所具有的特殊意義引發(fā)了社會(huì)各界尤其是法學(xué)界的一場(chǎng)關(guān)于公益訴訟問題的大討論。

2005年，以全國(guó)律協(xié)發(fā)布《公益訴訟蘇州宣言》為標(biāo)志，將公益訴訟的發(fā)展掀起了一個(gè)小高潮。隨之而來的是一批公益律師投身公益訴訟之中。

2005年3月，律師胡鳳濱以只走了300米就收10元費(fèi)用為由狀告首都高速公路發(fā)展有限責(zé)任公司，要求被告返還其10元錢并從此停止不合理收費(fèi)的行為。該案一審原告敗訴。2005年10月，胡鳳濱又將北京市發(fā)改委告上法院，請(qǐng)求法院判令北京市發(fā)改委履行法定職責(zé)，對(duì)首都機(jī)場(chǎng)高速公路違規(guī)收費(fèi)的行為依法進(jìn)行查處。一審原告也敗訴。

2005年6月，網(wǎng)絡(luò)上一篇介紹牙防組的文章引起了身為清華大學(xué)法學(xué)博士和律師的李剛的注意。隨即，他對(duì)牙防組進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了更大的問題：它是衛(wèi)生部設(shè)置的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，卻從事認(rèn)證并使用認(rèn)證標(biāo)志，這是違法的。它的論證不具有中立性，誤導(dǎo)消費(fèi)者。

于是，李剛以一位普通消費(fèi)者的身份將樂天木糖醇口香糖的生產(chǎn)商、銷售商、全國(guó)牙防組以及衛(wèi)生部推上被告席，狀告全國(guó)牙防組違法認(rèn)證，生產(chǎn)商虛假宣傳。

雖然李剛向國(guó)家認(rèn)監(jiān)會(huì)投訴并三次向法院起訴都無功而返，但市場(chǎng)上已經(jīng)看不到打著全國(guó)牙防組認(rèn)證標(biāo)志的產(chǎn)品。同時(shí)，法院向國(guó)家認(rèn)監(jiān)委、衛(wèi)生部發(fā)出司法建議函，認(rèn)監(jiān)委和衛(wèi)生部共同作出了要求牙防組停止違法認(rèn)證的處理決定，并著力推動(dòng)建立我國(guó)口腔用品認(rèn)證制度。

在這場(chǎng)法律運(yùn)動(dòng)中，民間機(jī)構(gòu)同樣發(fā)揮了重要的作用。

2011年6月，由于五千多噸重度化工廢料鉻渲被非法丟放，造成云南曲靖麒麟?yún)^(qū)三寶鎮(zhèn)、茨營(yíng)鄉(xiāng)、越州鎮(zhèn)附近山區(qū)以及三寶鎮(zhèn)、張家營(yíng)村一處100立方米左右的積水潭遭到鉻污染，并威脅到珠江源頭南盤江的水質(zhì)安全。這起重大污染事件的肇事者，就是云南陸良化工實(shí)業(yè)有限公司。污染事件發(fā)生后，民眾損失怎么賠？環(huán)境損失怎么辦？誰(shuí)來提起這個(gè)訴訟？受污染民眾束手無策。這時(shí)候，民間環(huán)保組織“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)挺身而出，就鉻渣污染事件，向曲靖市中級(jí)人民法院提起了環(huán)境公益訴訟，并獲得立案。這起由草根民間組織提起的環(huán)境公益訴訟因?yàn)楂@得立案，被稱為公益訴訟里程碑式的案件。

公益訴訟入法僅僅是開始

2005年11月，中國(guó)石油天然氣公司吉林分公司雙苯廠發(fā)生劇烈爆炸并引起大火，導(dǎo)致100噸苯類污染物進(jìn)入松花江水體（含苯和硝基苯，屬難溶于水的劇毒、致癌化學(xué)品），導(dǎo)致江水硝基苯和苯嚴(yán)重超標(biāo)，造成整個(gè)松花江流域生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞。

次月，北京大學(xué)法學(xué)院賀衛(wèi)方、甘培忠等3位教授及3位研究生向黑龍江省高級(jí)人民法院提起了國(guó)內(nèi)第一起以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽(yáng)島）作為共同原告的環(huán)境民事公益訴訟。案件最終被不予受理。而這起訴訟如果發(fā)生在2013年1月1日公益訴訟入法后，又會(huì)是怎樣的一個(gè)結(jié)果呢？

不客氣地說，北大師生的情況可能仍不樂觀。根據(jù)《民事訴訟法》修正案的規(guī)定，公益訴訟固然是師出有名了，污染環(huán)境也明確寫入公益訴訟的范圍。可是，到底什么機(jī)關(guān)和組織可以提起公益訴訟，目前仍不清楚。而唯一清楚的是，無論是以自然物名義還是以個(gè)人名義，北大師生都沒有權(quán)利提起公益訴訟。

在西南政法大學(xué)民事訴訟法教授馬登科看來，“公益訴訟入法，僅僅是個(gè)開端，還有很多問題等待進(jìn)一步研究和規(guī)范”。

馬登科一口氣提出了一連串問題：比如原告的主體資格，現(xiàn)在個(gè)人被排除，那哪些機(jī)關(guān)、組織是適格的主體？如果規(guī)定的機(jī)關(guān)失職或發(fā)生爭(zhēng)權(quán)怎么辦？提起公益訴訟，是否可以提起賠償性訴訟和禁令性訴訟？如果提起賠償性訴訟，對(duì)方能否提起反訴？公益訴訟中的法官處于完全中立地位，司法能動(dòng)性如何體現(xiàn)？公益訴訟中的特殊訴訟規(guī)則，如證據(jù)規(guī)則該怎樣運(yùn)用等。

對(duì)包括哪些機(jī)關(guān)、組織是適格的主體等等上述問題，輿論將希望寄托于司法解釋。

有學(xué)者建議，在主體方面，最高人民法院可適當(dāng)作出從寬解釋并允許各級(jí)法院進(jìn)行進(jìn)一步探索；在程序方面，應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)用普通訴訟程序之外就特殊事項(xiàng)作出特別規(guī)定；在舉證方面，適當(dāng)引入舉證責(zé)任倒置規(guī)則，合理平衡原被告之間的舉證負(fù)擔(dān)，并適當(dāng)強(qiáng)化人民法院的調(diào)查取證義務(wù)，甚至引入“專門調(diào)查委員會(huì)”機(jī)制；在判決執(zhí)行方面，應(yīng)建立未起訴的利害關(guān)系人申請(qǐng)適用判決機(jī)制。

最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所所長(zhǎng)、最高法民訴法修改研究小組辦公室主任孫佑海則在《中國(guó)環(huán)境報(bào)》發(fā)表署名文章表示，此輪的《民事訴訟法》修改對(duì)于公益訴訟制度的規(guī)定將先集中解決制約公益訴訟開展的瓶頸問題，規(guī)定公益訴訟的起訴條件，處理案件范圍、原告資格兩大問題。至于公益訴訟的其他問題，留待以后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后逐步規(guī)范。

清華大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)民事訴訟法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)張衛(wèi)平說，近十門年來，公益訴訟一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。公益訴訟首先需要界定的是，哪些糾紛所引發(fā)的訴訟屬于公益訴訟？現(xiàn)在具有共識(shí)的是因破壞環(huán)境、環(huán)境污染以及侵害消費(fèi)者利益所發(fā)生的糾紛提起的訴訟應(yīng)當(dāng)屬于公益訴訟。關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)流失是否屬于公益訴訟，是否可以通過公益訴訟的方式予以維護(hù)，仍然存在爭(zhēng)議。

由此看來，我們不得不承認(rèn)，一部確立了公益訴訟的法律規(guī)定不能只是“看起來很美”，要把它真正落到實(shí)處和良好運(yùn)轉(zhuǎn)，的確任重而道遠(yuǎn)。雖然公益訴訟是保護(hù)公共利益的最后途徑并非唯一路徑和最佳路徑社會(huì)顯然暫時(shí)不宜寄予太高期望。“在公益訴訟制度還不完善的情況下，事先預(yù)防才是保護(hù)公共利益的最佳方式，公權(quán)力機(jī)關(guān)在作出公共決策時(shí)就應(yīng)該充分考慮保護(hù)公共利益。”—位法律工作者建議。