積極穩妥地推進頁巖氣勘查開采

文/丁全利

頁巖氣是一種清潔高效的能源資源。加強頁巖氣勘查、開采，對提高我國能源資源保障能力，優化能源結構，改善生態環境，促進經濟社會可持續發展，具有重要的戰略意義。2012年10月，國土資源部出臺了《關于加強頁巖氣資源勘查開采和監督管理有關工作的通知》。就《通知》出臺的背景、重要意義及其《通知》的主要內容等問題，筆者請部地質勘查司負責人作了解讀。

《通知》出臺背景

部地質勘查司負責人談到《通知》出臺的背景、意義時指出，從世界范圍看，頁巖氣是清潔高效的能源資源，目前全球有30多個國家啟動了頁巖氣勘查開發，美國頁巖氣成功開發對全球能源格局產生了重要影響。

我國頁巖氣勘查開發仍處在探索起步階段，初步評價資源潛力大，加快發展有基礎，通過努力有望成為能源的重要組成部分。國務院高度重視頁巖氣勘查開發，各類投資主體積極性高，對頁巖氣勘查開發投資熱情高漲。因此，為了加快推進和規范管理頁巖氣勘查開采，確保頁巖氣開發快而有序，亟需出臺資源管理政策。

國土資源部對頁巖氣資源調查評價、資源管理已開展了一系列工作：如開展了頁巖氣資源調查評價，組織實施了陜西延長和貴州黃平兩個頁巖氣開發利用示范基地建設，部署建立起頁巖氣儲量評價及相關技術標準規范體系，與發改委、財政部、能源局共同編制發布《頁巖氣發展規劃（2011-2015年）》。2011年6月國土資源部完成首次頁巖氣探礦權區塊招標出讓試點，2012年國土資源部又啟動第二次頁巖氣探礦權公開招標。這些工作的推進，為出臺政策措施奠定了一定的實踐基礎。

該負責人強調，頁巖氣是一種清潔高效的能源資源，加強頁巖氣勘查、開采，對提高我國能源資源保障能力，優化能源結構，改善生態環境，促進經濟社會可持續發展，均具有重要意義。當前，我國頁巖氣勘查、開采尚處于起步階段。《通知》出臺，旨在充分發揮市場配置資源的基礎性作用，正確引導和充分調動社會主體的積極性，加快推進、規范管理頁巖氣勘查開采活動，促進我國頁巖氣勘查開發快速、有序、健康發展。

實行“開放市場”原則，鼓勵各類投資主體進入

部地質勘查司負責人說，與石油天然氣資源管理相同的是，頁巖氣勘查、開采登記由國土資源部一級管理。不同的是，《通知》規定，頁巖氣勘查開采實行“開放市場”的原則，鼓勵社會各類投資主體依法進入頁巖氣勘查開采領域，而石油天然氣勘查開采須國務院批準的有資質的企業才可進行。《通知》明確，獨立企業法人，具有相應資金能力、石油天然氣或氣體礦產勘查資質都可以申請頁巖氣探礦權；申請人不具有石油天然氣或氣體礦產勘查資質的，可以與具有相應地質勘查資質的勘查單位合作開展頁巖氣勘查、開采。這使得各類投資主體均可進入頁巖氣勘查開采領域。

頁巖氣勘探開發成本高、風險大，短期內缺乏經濟效益，國土資源部將從哪些方面來支持頁巖氣勘查開發？對此，該負責人介紹，《通知》中提出了支持措施，包括：全面開展頁巖氣資源調查評價、加強頁巖氣勘查開采科技攻關、開展頁巖氣勘查開采示范、依法減免頁巖氣礦業權使用費和礦產資源補償費、保障頁巖氣勘查開采用地需求、建立部省協調聯動機制等。通過調查評價，以降低商業勘查風險；通過科技攻關，來快速提高我國頁巖氣勘查開采技術水平；通過勘查開采示范，促進頁巖氣產能增長；通過部省協調聯動，為頁巖氣勘查開采創造良好的環境。

這位負責人還談到，我國頁巖氣可采資源潛力為25萬億立方米，初步優選出頁巖氣有利區塊180個，面積111萬平方公里，其中77%的有利區塊面積、80%的資源潛力處于現有油氣區塊內。針對這種情況，《通知》提出“鼓勵開展石油天然氣區塊內的頁巖氣勘查開采”。所謂鼓勵，即首先鼓勵石油公司優先勘查開采其區塊內的頁巖氣。第二，石油公司不勘查開采的，在不影響石油、天然氣勘查的前提下，另行向其他投資主體出讓頁巖氣探礦權。第三，石油、天然氣勘查投入不足，前景不明朗但具備頁巖氣資源潛力的區塊，依法要求石油公司退出區塊，設置頁巖氣探礦權。

實行勘查承諾制，開發中要重視環保

勘查司負責人說，針對頁巖氣勘查開采市場可能出現的放開容易亂、圈而不探、礦權炒作等問題，將通過加強監管來解決。《通知》規定，頁巖氣勘查實行承諾制。探礦權申請人在申請頁巖氣探礦權時，應向國土資源部承諾勘查責任和義務，包括資金投入、實物工作量、勘查進度、綜合勘查、區塊退出、違約和失信責任追究等。具體在監管上，實行部省兩級監督，強化監管，確保企業的勘查承諾履行到位。《通知》還規定：省級以上國土資源主管部門依據法律法規和礦業權人的勘查實施方案、開發利用方案、承諾書等，對頁巖氣區塊的勘查、開采活動進行監督管理。其中，國土資源部負責頁巖氣勘查開采年度檢查和督察工作，省級國土資源主管部門承擔本行政區域內頁巖氣勘查開采年度檢查和督察實施具體工作。

該負責人表示，頁巖氣勘探開發由于可能污染地下水源、導致甲烷泄露等問題而受到質疑。但過去10年，沒有發現美國頁巖氣開發給環境帶來顯著負面影響。盡管如此，在頁巖氣勘查開發中仍要高度重視環境問題，對此，《通知》做出了規定：要求依法加強環境保護，頁巖氣礦業權人在勘查、開采過程中，應當嚴格執行相關法律法規和國家標準，保護地下水、地表和大氣環境；在勘查、開采工作結束后，必須按規定進行土地復墾。

《通知》還要求，頁巖氣轉入開采階段時，礦業權人應當采取在區塊所在省（區、市）注冊公司等方式，以達到支持資源所在地經濟社會發展的目的。