張謇督辦江蘇運河工程局的理財措施

張 捷

(淮陰師范學院，江蘇淮安223001)

作為清末民初著名的實業家，張謇認為社會混亂根源于實業不振，實業不振又與水利不暢有很大關系，所以他尤其注重水利興修，積累了豐富的治水經驗。民國初年，由于長江以北的運、淮、沂、沭各水不斷泛濫成災，為了保證農業發展，穩定國家的財政收入，北京政府順應蘇北士紳的要求，任命張謇為蘇北運河督辦，專門負責運河治理。1920年4月1日督辦局正式在江都開局辦事，定名為督辦江蘇運河工程局。工程局計劃三年內完成任務，后來因為經費不足等原因延期三年，張謇也因此提出辭職，后來續任至1925年初。在任職之初，張謇認識到辛亥以來中央財政支絀情況，要求江蘇政府動員淮、海、徐、揚四屬人民力量，積極借鑒南通自治經驗，“籌款之法，用諸地方者，仍取諸地方”［1］。本文試從治運角度，分析張謇在督辦江蘇運河工程局期間，為緩解財政困難所采取的一系列獨特、靈活的理財措施。

一、編制總體預算及每一屆經費預算

預算即國家、團體、企事業單位對未來某段時期內的收入和支出的預先計劃，編訂預算有助于實現收支平衡，增強國家、企業的計劃性［2］，“主管者既預有成算，執行者亦有所憑依”［3］。張謇不但倡議仿行預算，還將預算方法用于實踐。為了治理運河，他親自實地考察，寫出系列報告和計劃書，在報告和計劃書中，編制了詳細的經費預算。

督辦江蘇運河工程局是在改組舊局的基礎上建立的，早在1914年8月籌浚江北運河工程局(又稱“舊局”)就在江都成立，籌辦之初主要從事測量、修置、挖泥、機船等事務，還創設了河海工程測繪養成所。后來由于籌款困難、技術不足等原因，舊局宣布停辦，1920年3月并入運河督辦署，4月督辦江蘇運河工程局正式成立。在新局開幕的第一天張謇公布了《江北運河分年施工計劃書》，其中《經費》一章中指出修舊、改建、人工及機械費等約二百七十三萬元，管理費約二十七萬元，合計三百萬元，工程原計劃三年完成(分別為一百萬、九十二萬、八十一萬元)，除了這個總體預算之外，張謇還為每一屆工程計劃都制訂了預算。

1920年12月張謇公布了運河局第一屆計劃議案，并提交評議會討論通過。在《工款》一章中，明確規定第一年計劃用款總數為一百萬元，主要包括土方、壩閘、調查測量和管理等費用，如果減去開辦半年來工程(機船在內)測量費六萬五千元，總數為九十三萬五千元。但是截至11月，督辦局的財政收入非常有限，主要包括舊局余款二十五萬八千二百元、4月至11月畝捐收入十五萬余元，兩項合計四十萬元，其中抵消預算部分六萬五千元，運河局實際收入僅三十六萬元，而里運河高界一段土方費以及東西兩岸閘洞費就需要二十九萬二千元。［4］

從督辦局開辦直到1921年11月，畝捐、附稅等收入七十五萬元，支出五十一萬八千余元，剩余二十三萬元，用于修建壩閘及中運河的土工都不夠。如果將未建工程列入第二年施工計劃，再加上其他待辦工程，按理說1922年治運預算應該定為九十二萬元。但是考慮到原計劃畝捐年收入五十萬元，而實際上從1920年4月至1921年3月，雖風調雨順，但是畝捐收入只有三十二萬余元;貨厘以二成計算應得十八萬元，合計不過五十萬元。若“以半數之收入仍造全數之預算，未免虛構而遠于事情”［5］。所以，1921年12月張謇公布了督辦局第二屆計劃方案，規定用款總數為五十萬元，遠遠低于《分年施工計劃書》中的預算。

由于1921年秋發生了嚴重水災，預算五十萬元自然以修防為重心。由于當時水位極高、流量過猛過急，致使車南新三壩壩脊石工、壩下石槽嚴重毀損，本著“先其所急，擇要舉辦”修防原則，以及不影響來年運河各壩的正常使用，車南新三壩必須要及時修建，而此項溢出經費少說也需要二十萬元［6］。于是，張謇又及時將第二年預算調整為七十萬元。

按照最初商定，修防等經費主要來源于省財政撥款，但在1922年4月直奉戰爭爆發后，這一項財政撥款也出了問題，所以督辦局只能挪用畝捐來抵支。其實，因為徐、海各縣欠款較多，這時候畝捐收入至多二十五萬元;貨厘原定按二成提取，不過在1921年水災之后，省政府直接分撥一成用于賑災，1922年雖然繼續按二成收取，但包括雜捐等在內也只有二十五萬元，兩項合計為五十萬元，因此在1922年底工程局第三屆計劃議案中，張謇便將工程預算定為五十萬元。

張謇說過“功業之遲速以經費為轉移”［7］，由于經費嚴重不足，督辦局難以在1923年內完成治運任務，只好申請再延期。由于省政府減少財政撥款，加上前一年應辦未辦的工程納入了施工計劃，因此這一年實際開工興辦的工程并不多。再者，畝捐、貨厘實際收入也少于預期，其中畝捐二十三萬元、貨厘十六萬元、雜捐等二萬元，所以在第四屆計劃議案中規定1924年施工預算為四十一萬元。

1924年春夏的各項工程正在按計劃進行中，后來由于南北戰爭此起彼伏，治運工程只好暫時中止。其實，這一年各縣畝捐上交數量也有限，貨厘又在1924年9月起劃撥一成用于賑濟，另一成貨厘也未全部到賬，因此督辦局實際治運收入只有預算的一半多一些。正是基于這一點，同年底公布的第五屆計劃議案(評議會因故未能召開，此議案屬草案)中，施工預算進一步減少為三十四萬元。

在張謇之后，督辦局治運經費日益緊張，其形勢更加不可逆轉。比如1926年3月第五、六合屆治運計劃評議會召開，確定第六屆經費預算為二十五萬元［8］;1927年3月督辦局又公布第七屆施工計劃案，治運預算更減少到二十三萬元［9］。

二、籌集畝捐與貨厘等大宗工程經費

俗話說“巧婦難為無米之炊”，張謇認為治運計劃能否順利開展主要取決于經費，而經費主體自然非畝捐與貨厘莫屬。畝捐，或稱附加稅［10］，指在抽收原有田賦外另行苛剝農民的田畝捐;貨厘又稱厘捐，指在國內水陸交通要道設立關卡，對通過的貨物征收的一種捐稅。

早在新局與舊局交接之時，就涉及淮揚徐海四屬平剖面測量事務。工程測量確實是江北二十五縣最重要的計劃之一，測量的水道工程又處于運河流域，而且測量經費來自淮揚徐海四屬的畝捐。為了避免畝捐等收入的流失，經過張謇等人的極力爭取，督辦江蘇運河工程局取得了測量事務的辦理權。

測量經費原訂每年五萬元，從淮揚徐海四屬畝捐中提取百分之八(以全年畝捐四十萬元計)，所得經費僅三萬元。而在此之前，舊局議定向淮揚各縣食岸鹽商征收附加稅，每斤鹽加收一文，每年可得兩萬元。但食岸鹽商拒絕交款，經過反復磋商，才勉強同意每年自認捐助一萬元，期限三年。張謇認為食岸鹽商分年捐助之款并非取之于地方經費，其性質仍屬于國家財政范疇，所以應當歸入運河局測量費。再者，原先淮南運商也認捐一部分經費，總額六萬元，分六年攤繳(已分繳兩年)，每年捐助一萬元，這是舊局核收歸入浚河的經費，張謇認為這一萬元也應撥入平剖測量經費，如此，測量費在理論上實現了收支平衡。

1921年秋水災發生時，“江、淮、沂、泗，同時并漲”，數百里運堤以及閘壩、涵洞被洪水沖激之處不一而足。據史料記載，水災之后畝捐與貨厘數目減少了，比如1921年十月、十一月畝捐分別為4 742.09元、5 209.92元，減少近二成以上;同年十月至十二月貨厘分別為6 433.84元、8 168.2元、8 987.13元［11］，平均減少一成以上。而且1922年直奉戰爭爆發之后，督辦局的財政收入再度受到了影響。

為此張謇一方面派人奔赴各地提取畝捐，一方面就治運經費與省政府溝通。同時積極尋求其他商人階層的援助。張謇認為既然與運河有直接、間接關系的農民與商人分別承擔了二分畝捐、二成貨厘，那么寧、鎮、揚、淮各小輪商人階層，他們常年奔波于運河之上，實實在在嘗到了治運的甜頭，理當效仿農、商，承擔起一部分治運經費。為此，招商內河輪船公司召開會議，同意每年認捐三萬元，從1922年陽歷5月1日起按月分繳。

1923年淮安等九縣官紳在揚州召集會議，這九縣分別是東臺、淮安、鹽城、阜寧、高郵、寶應、興化、江都、泰縣等，他們議定從1923年上忙起，在原征治運的二分畝捐之外，再加征每畝二分，專門用于九縣的水利治理。至于畝捐加征截止于何時，要等上下游修治計劃及預算制定了以后再說。為了讓九縣人民放心，更為了讓加征的二分畝捐真正發揮效用，張謇特地規定了費用保管與使用原則。

張謇認為這筆款項應當由縣長會同地方紳士共同保管，通過國庫銀行或殷實典商等轉至督辦局，督辦局必須實行專款存儲。至于以前九縣中如高郵、寶應、江都、淮安四縣所收的二分畝捐，可以暫緩解款，等到四縣的官紳商定了保管辦法再說。張謇還規定不論遇到任何情況，均不得擅自挪用這筆款項，即使遇到水利興修等事，也必須經過省長批示與督辦局核準，否則不能動用分文。［12］

到了1923年6月，由于沒有按期完成治運的計劃，張謇提出了辭職請求。但是在決定留任之后，又繼續投入到治運籌款的事務之中。當年，畝捐被截留的情況有所增多;貨厘在前兩年被分去了一半，從1922年12月開始繼續按二成征收，實際上也很難收齊。再說鹽、捐等項原計劃捐三年，如今期限已到。張謇也曾經說過，“他日鹽、捐兩項期滿時，當由隨時勸諭該食、運各商繼續籌助，期俟江北二十五縣平剖面測量竣事之日再行停止，免致中輟”［13］。經過張謇等人努力，1924年5月督辦局第一次商界評議會召開，會議認為通海、如皋各縣關于截留貨稅的要求不能成立，并同意治運計劃再延期三年，繼續捐助二成治運經費［14］。

三、推行增收節支等靈活的理財措施

為了減輕督辦局的財政壓力，張謇采用積極的辦法解決收支中存在的矛盾，要做到收支平衡，首先就要開源節流，增收節支［15］。他為此采取了一系列增收節支的措施。

強化資金管理，提高資金透明度。張謇認為督辦局的財政來源于人民捐款，所以工程布置、各種款項收支等“無事不可以告人”，必須及時對外公布，以增加經費使用的透明度。為此張謇在各屆計劃議案中均有收支情況的記載，另外還通過《督辦江蘇運河工程局季刊》，按時刊登每月收支明細，特別是從1920年10月起由文字羅列改為表格列舉，看起來更加清晰、直觀、明了。

控制和壓縮非生產性費用，節約財政開支。在治運預算中，管理人員薪金是按中央標準發放的，最高級每月三百六十元，最低級每月二百四十元。預算中原訂科長俸祿二百四十元，實際上只能支取一半。張謇等人也按中央標準執行，但是也只支取五成，“但此五成存局，為補助各員之用”，張謇是希望在法定范圍內，“兼收挹彼注茲之功”，即通過減少一部分費用，彌補另一部分開支。

一般而言，督辦局每年年底召開一次評議會，討論與審議每一屆治運計劃方案。其間，有些議員曾對二成貨稅提出過異議，主要是擔心工程局用人太多，任意虛構開支。為了打消這方面顧慮，張謇規定“局員之外有各方面薦舉，而其才可用，暫難安插者”，一律任為委員，需要臨時委派前去提款及驗工的委員，可以按規定發給旅費，平常則不支付任何薪水。

為了追求測量的準度、效度與信度，政府曾經高薪聘請外國的技術人員。但是在督辦局接續辦理平剖面測量事務之后，張謇為了節約測量經費，決定從河海工程測繪養成所中挑選人才，張謇認為這些學生經過長期的專業學習，又比較熟悉淮揚徐海各縣的情況，安排有經驗的測量人員稍加督促、指導即可。

1923年6月，在張謇的推動下，督辦江蘇運河工程局成功地實現了內部的改組。比如為了適應工程建設的需要，運河局在淮陰縣(即清江浦，舊稱清河縣)暫設工程處。此外，督辦局裁去了工程科與稽核科，改設技術委員會，這樣一裁一設，足足節約了四萬元開支，如史料記載“經費除抵撥增加之技術部分，原在治運經費內年支之四萬元則完全省去”［16］。

此外，為了增加財政收入，張謇積極謀劃各種措施。比如為了彌補畝捐、貨厘收入的不足，1921年3月張謇提出裁兵二成，編入工程隊修建運河［17］。第二年8月，張謇再次懇請調撥軍隊支援運河工程，但是當局認為江北“土匪”充斥，以現有的軍隊都不能滿足布防的需要，所以要等地方匪患肅清之后再說。

1922年2月張謇建議實行以工代賑，即將江蘇省的賑災款劃撥至工程局，用于修圩建壩之費，以緩解工程局的財政壓力，但是中央借口說以工代賑弊端太多，不僅拒絕張謇的請求，還規定春賑款必須直接發放。但是半月后又轉告說江蘇省賑款已經分撥下去，督辦署可以與江蘇放賑機關直接商洽辦理。

由于太湖水利工程經費短缺也很嚴重，很多工程不能按期修建，張謇便與王清穆等人共同向全國水利局申請，要求撥付德國賠款的余額，并指定各國退還的庚子賠款，充作治水經費。鑒于江浙地區財政地位重要，1922年9月，政府同意將德國賠款除扣去津浦、川漢兩路借款外，包括將來所解之數分撥給兩局。至于各國退還的庚子賠款，也以兩省水利工程經費與全國教育經費分成支配，“俾得將湖、運各水根本施治，為國家增財賦收入之源”［18］。

綜上所述，張謇督辦工程局的過程是“以營南通者經營蘇運”［19］的實踐過程，也是蘇人自治在運河工程上的有益嘗試。在此期間，張謇對土方、人工、閘壩經費以及“機械經費”作出令人信服的估算，不僅有助于增強工程的計劃性，也有利于平衡財政收支。由于經費的多少直接關系到工程的進退，所以張謇不僅動員了包括農民、商人在內的各階層積極捐款，而且在籌款過程中善于抓住大宗經費問題和問題的主要方面，尤其重視畝捐與貨厘款項的籌撥、保管與積累。同時在現有財政規模基礎上，張謇靈活地推行了各種增收節支的措施，不僅增加了利潤空間，也有利于擴大財政總量。

［1］ 開局紀載:督辦演說詞［J］.督辦江蘇運河工程局季刊，1920(1).

［2］ 趙豐田.晚清五十年經濟思想史［M］.北京:哈佛燕京學社，1939:293-300.

［3］ 治運計劃:江北運河分年施工計劃書(開局時督辦宣布)［J］.督辦江蘇運河工程局季刊，1920(1).

［4］ 評議會紀載:督辦江蘇運河工程局第一屆計劃議案［J］.督辦江蘇運河工程局季刊，1920(3).

［5］ 評議會紀載:督辦江蘇運河工程局第二屆計劃議案［J］.督辦江蘇運河工程局季刊，1922(8).

［6］ 張謇，韓國鈞.電請江蘇省長轉飭財政廳長將認定運河善后工費五十萬元如期撥解文［J］.督辦江蘇運河工程局季刊，1922(8).

［7］ 治運計劃:江北運河分年施工計劃書(開局時督辦宣布)［J］.督辦江蘇運河工程局季刊，1920(1).

［8］ 評議會紀載:督辦江蘇運河工程局第五六合屆治運計劃案［J］.督辦江蘇運河工程局季刊，1925(22-25).

［9］ 評議會紀載:督辦江蘇運河工程局第七屆治運計劃案［J］.督辦江蘇運河工程局季刊，1926(26-29).

［10］ 朱福烓.揚州史述［M］.蘇州:蘇州大學出版社，2001:249.

［11］ 圖表:督辦江蘇運河工程局民國十年冬季收款表［J］.督辦江蘇運河工程局季刊，1921(7).

［12］ 張謇，韓國鈞.文牘:咨請江蘇省長分飭東臺等九縣知事從本年上忙起加征二分畝捐專充施治運河上下游水利工需文［J］.督辦江蘇運河工程局季刊，1923(12).

［13］ 齊耀琳，張謇，韓國鈞.文牘選載(附夏季收發文分類計數清單及來往文牘摘由要覽):(丙)屬于工程者:省長、督辦、會辦會呈大總統淮揚徐海四屬平剖面測量歸入督辦江蘇運河局繼續籌辦文［J］.督辦江蘇運河工程局季刊，1920(1).

［14］ 評議會紀載:督辦江蘇運河工程局第一次商界評議會速記錄(續第十七期)［J］.督辦江蘇運河工程局季刊，1924(18).

［15］ 王慶成，郭復初.財務管理［M］.北京:高等教育出版社，2000:23.

［16］ 評議會紀載:督辦江蘇運河工程局第四屆評議會速記錄［J］.督辦江蘇運河工程局季刊，1924(19).

［17］ 北京電［N］.申報，1921-03-27(6).

［18］ 德賠款擬充運河、太湖治水費［N］.申報，1922-09-29(10).

［19］ 開局紀載:黃伯雨先生(以霖)演說詞:今日為江北運河工程局成立之第一日［J］.督辦江蘇運河工程局季刊，1920(1).