江蘇地方立法的實踐經驗與完善對策

季秀平

(淮陰師范學院法學院，江蘇淮安223300)

江蘇地方立法，是指享有地方立法權的江蘇省、市兩級權力機關和行政機關創制地方性法規和政府規章的活動，以及所制定的地方性法規和政府規章。本文主要以省人大常委會制定的地方性法規及其活動為研究對象，也兼及少量的政府規章。

一、江蘇地方立法的發展階段

自1980年1月省政府頒布我省第一件政府規章——《江蘇省煙花爆竹安全生產管理細則(試行)》、1980年6月省人大常委會頒布我省第一件地方性法規——《江蘇省城市衛生管理暫行規定》①為行文簡潔，下文不再使用地方法規和政府規章的全稱，僅使用其簡稱。以來，我省地方立法已走過30多年的風雨歷程，大致可分為四個階段。

第一階段為起步探索階段:從1979年12月省人大常委會成立到1992年10月社會主義市場經濟體制改革目標的確立。

1978年12月，黨的十一屆三中全會決定把全黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來。1979年12月，省人大常委會成立。江蘇地方立法開始起步，主要開展了城市衛生管理、城市綠化保護和山石資源管理等方面的立法。所立法規大都帶有試驗性質，立法技術上也不成熟。從1984年開始，省人大常委會開始重視立法技術及其規范問題。

1984年10月《中共中央關于經濟體制改革的決定》出臺，提出要進一步貫徹執行對內搞活、對外開放的方針，加快以城市為重點的整個經濟體制改革的步伐，更好地開創社會主義現代化建設的新局面。在此背景下，江蘇鄉鎮經濟、經濟技術開發區和外向型經濟迅速發展。江蘇地方立法增加了城市規劃、經濟技術開發區、外商投資、促進科技進步等新內容。

第二階段為逐步提高階段:從1992年10月社會主義市場經濟體制改革目標的確立到1997年12月中共江蘇省委作出《關于推進依法治省工作的決定》。

1992年10月，黨的十四大確立了“建立和完善社會主義市場經濟體制”的經濟體制改革目標。1997年9月黨的十五大提出“建設小康社會”的歷史新任務，并明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國基本方略①1999年憲法修正案第13條明確規定:“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，從而以根本大法的形式把依法治國的治國方略上升為一項基本的法律原則。。1997年12月，省委作出了《關于推進依法治省工作的決定》，省人民代表大會作出《關于推進依法治省的決議》。這一階段的江蘇地方立法突出了基本農田保護、水土保持、農業技術推廣、科學技術進步、企業技術進步、發展高新技術、村鎮規劃建設、文化娛樂市場管理、太湖水污染防治、婦女權益保障、少數民族權益保障等方面的內容。

第三階段為穩定提高階段:從1997年12月省委作出《關于推進依法治省工作的決定》到2002年11月黨的十六大提出全面建設小康社會的奮斗目標。

1997年12月，省委《關于推進依法治省工作的決定》確立了到2010年依法治省工作的基本目標，即“有比較完善的、與國家法律體系相配套的地方性法規、規章”。該《決定》指出，實現這一目標，要“從我省改革開放和現代化建設的需要出發，把立法和改革發展的重大決策結合起來，制定立法的階段性規劃，并根據形勢發展，作出年度計劃”;“要把地方經濟立法放在突出位置。對與社會主義市場經濟不相適應的或與國家法律法規相抵觸的地方法規和規章，應按照法定程序及時予以修改或廢止”;“要在加快立法進程的同時，把提高立法質量放到重要位置”，“努力提高立法質量”。同年12月30日省人大《關于推進依法治省的決議》指出:“要堅持社會主義法制統一原則，從我省的實際出發，把立法同改革和發展的重大決策結合起來，加強地方立法工作，努力提高立法質量”;“把經濟立法放在突出位置，抓緊制定與社會主義市場經濟體制相適應的地方性法規”。2002年11月，黨的十六大提出了到2020年全面建設小康社會的奮斗目標，并作出具體的戰略部署。這一階段的江蘇地方立法突出了土地、礦產資源管理、節約能源、農業生態環境保護、科學技術普及、發展民營科技企業、促進科技成果轉化、產品質量和質量認證監督管理、市場中介(經紀人)、市場秩序管理、城市房屋拆遷管理、國有土地使用權出讓管理、城市房地產交易管理、物業管理、通榆河水污染防治、機動車排氣污染防治等領域的問題及其解決。

第四階段為全面提升質量階段:從2003年8月省人大常委會開始編制五年立法規劃至今。這一階段以2008年《江蘇省2008—2012年立法規劃》為界，可分為前后兩個階段。

2003年，江蘇提出了“兩個率先”(即率先全面建成小康社會，率先基本實現現代化)的奮斗目標。同年，胡錦濤總書記提出了“科學發展觀”。在此背景下，根據前述省委《決定》和省人大《決議》的要求，從2003年開始，省人大常委會開始編制五年立法規劃，我省地方立法的計劃性、前瞻性增強。2004年，省委印發了《法治江蘇建設綱要》。隨后，省人大常委會根據《綱要》的要求，對我省現代化建設中急需的項目，本著“急需先立”的原則，及時率先立法，全面提升質量。這一階段的江蘇地方立法突出了水、漁業、海域、湖泊、燃氣、電力、無線電等資源、海洋環境、長江水污染、內河水污染、環境噪聲、輻射等污染防治、中小企業促進、軟件產業促進、土地承包經營權、招標投標、集體合同、工資支付、藥品監督管理、安全生產、法制宣傳教育等方面，呈現出新的特點:一是，立法原則在2001年“不抵觸、有特色、可操作”原則的基礎上，又增加了“少而精”的原則;二是，2010年省人大常委會對有關地方性法規進行了一次大規模的修改，立法質量得到進一步提高;三是，經過長期的探索和研究，2006年初，省人大常委會主任會議討論通過了《江蘇省地方立法技術規范》，對地方性法規的結構、語言、立法文件等方面作了具體規范，立法技術趨于成熟。

2008年9月，省人大常委會出臺了《江蘇省2008—2012年立法規劃》，立法的計劃性、前瞻性進一步增強，質量進一步提高。這一階段的江蘇地方立法突出了發展規劃、城鄉規劃、飲用水源地保護、城鄉供水管理、地質環境保護、漁業港口和漁業船舶管理、通榆河水污染防治、固體廢物污染環境防治、農產品質量安全、促進農作物秸稈綜合利用、散裝水泥促進、發展新型墻體材料、收費公路管理、農民專業合作社、專利促進、信息化、義務教育、學前教育、未成年人保護、學生體質健康促進、老年人權益保障、城市社區衛生、新型農村合作醫療、慈善事業促進、行業協會等方面。2010年，省人大常委會還對有關地方性法規進行了一次大規模的修改，立法質量得到進一步提高。

二、江蘇地方立法的主要特點

(一)緊扣江蘇地方經濟社會發展的重點和難點。

江蘇地方立法面廣量大，但立法機關并沒有眉毛胡子一把抓，而是緊扣江蘇經濟社會發展的重點和難點問題，有針對性地進行。重點抓了資源管理和保護、污染防治和環境保護、市場秩序的構建和維護、節約能源與發展新材料、促進科技進步和創新、發展和建設規劃、產品質量和安全、教育、醫療衛生和健康事業、企業職工和勞動者權益保護、解決“三農”問題和農民利益保護、被征收拆遷人利益保護、弱勢群體保護、信用和征信管理、社會治安綜合治理和社會管理等方面的立法。

(二)較好地處理了法規穩定性和變動性的關系。

江蘇地方立法注意處理好法規穩定性和變動性的關系，努力做到法規的“立、改、廢”相結合。省人大常委會和省政府在注意根據實踐的需要及時制定有關法規和規章并保持其穩定性的同時，也重視根據實踐的變化，適時修改和廢止有關地方法規和政府規章。

大規模的集中修訂完善主要有三次:一是1997年，修訂了基本農田保護條例、經濟技術開發區管理條例、科學技術進步條例等20多件地方法規，主要涉及資源保護、科技進步和規劃建設等領域。二是2004年，修訂了土地管理條例、農業生態環境保護條例、節約能源條例、城市房地產交易管理條例、發展高新技術條例、村鎮規劃建設管理條例、機動車排氣污染防治條例等40多件地方法規，主要涉及資源保護、市場秩序、科技教育、規劃建設、污染防治等領域。三是2010年，修訂了高速公路條例、企業技術進步條例、促進科技成果轉化條例、歷史文化名城名鎮保護條例、湖泊保護條例、太湖水污染防治條例、長江水污染防治條例等30多件地方法規，主要涉及資源保護、市場秩序、科技進步、社會建設、污染防治等領域。

在做好修訂完善工作的同時，還適時廢止了有關法規和規章。省人大常委會在20世紀八九十年代，陸續廢止了20世紀80年代初制定的有關山石資源管理、排污收費和罰款、城市綠化保護、城市衛生管理等幾個不成熟的試行辦法和暫行條例。2009年集中廢止了文化娛樂市場管理條例、全民國防教育條例(被國防教育條例取代)、切實控制和減輕農民負擔的決定等。2010年集中廢止了海岸帶管理條例、農民負擔監督管理條例、食品衛生條例、血吸蟲病防治管理條例、禁止賭博條例等。省政府在2004年前后陸續廢止了有關價格監督檢查、游散藥販管理、農村土地資源管理、商品交易市場登記管理、價格監督檢查辦法、礦產儲量管理等規定和辦法，其中廢止礦產儲量管理等規定是為了適應2003年《行政許可法》出臺后行政審批制度改革的需要而進行的。

上述修訂完善和適時廢止工作的進行，較好地處理了法規穩定性和變動性的關系，提高了法規的質量。

(三)積極進行探索性立法，促進上位法制定。

江蘇還積極進行探索性立法，并以此促進上位法的制定。例如，1991年制定的海岸帶管理條例，是全國第一部專門關于海岸帶管理的省級地方性法規。1993年制定的傳統工藝美術保護暫行條例，是全國第一部專門關于傳統工藝美術保護的地方性法規。1996年制定的太湖水污染防治條例(后經2007年、2010年兩次修訂)，是全國最嚴的流域水污染防治條例。2001年制定的農村初級衛生保健條例，是全國第一個關于農村初級衛生保健的省級地方性法規。2006年制定的中小學生人身傷害事故預防與處理條例，不僅確立了“預防為主”的方針，還在全國第一次確立了校方責任強制保險制度，并由省財政統籌支付保險費用。2006年制定的非物質文化遺產保護條例，是全國第一部專門關于非物質文化遺產保護的地方性法規。2009年制定的學生體質健康促進條例，是全國第一部專門關于學生體質健康的地方性法規。2010年制定的發展規劃條例，是國內首個指導全省社會經濟發展的綱領性文件，填補了我國地方立法空白。2011年，江蘇率先立法保護個人信息，出臺了信息化條例，在促進個人信息保護方面，具有“里程碑意義”。上述地方立法中的一些做法和經驗被國家在制定有關法律和行政法規時作為參考和借鑒，促進了上位法制定。

三、江蘇地方立法的經驗與啟示

(一)概括提煉出地方立法應當遵循的原則。

在改革開放初期，江蘇地方立法出于“應急”需要，根據鄧小平同志“有比沒有好”、“宜粗不宜細”、“成熟一條制定一條”的立法指導思想，確立了“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”的指導原則。其后，經過長期的探索，于2001年在全國率先總結提煉出一條具有普適性的地方立法原則，即“不抵觸、有特色、可操作”，其后又加上了“少而精”的原則，豐富了地方立法原則的內容?！安坏钟|”，指不超越法定權限立法，所立地方法規不違反上位法，不同憲法、法律和行政法規相抵觸;“有特色”，指地方立法要從本地實際出發，因地制宜、因時制宜地解決各自的特殊問題，尤其注重解決中央立法不能或不便解決的問題，突出地方特色;“可操作”，指增強地方法規的針對性和可操作性，更加注重保障和促進國家法律的有效實施，能解決地方的現實問題;“少而精”，指要妥善處理立法數量與立法質量的關系，堅持質量第一，數量服從質量。

在上述地方立法原則中，“不抵觸”和“有特色”有《地方組織法》和《立法法》作為依據;“可操作”有時任委員長吳邦國講話①吳邦國在2004年全國人大常委會立法工作會議上的講話中指出:“地方立法在堅持立法工作總的指導思想和原則的基礎上，還應堅持三條原則，這就是堅持與憲法和法律不抵觸的原則、堅持具有地方特色和時代精神的原則、堅持增強可操作性的原則。”［1］為依據;而“少而精”則是江蘇在反思過去片面追求數量和體系完整所產生問題的基礎上首先提出來的，可以說是江蘇的貢獻。

(二)主動回應地方改革和發展的重大決策。

20世紀八九十年代，蘇南的鄉鎮企業異軍突起，江蘇地方立法積極回應。1984年省政府出臺了《關于加快發展輕工業城鎮集體經濟若干政策問題的試行規定》。1987年省人大常委會出臺了《江蘇省鄉村集體工業企業管理暫行條例》，貫徹“少管放活”的方針。在外向型經濟發展的起步階段，1987年省政府出臺了《關于支持蘇錫常地區建立和發展外向型經濟的若干措施》。在個體經濟發展的關鍵時期，1998年江蘇在全國率先出臺了發展個體私營經濟條例，將側重點放在鼓勵發展而不是管制上。

1988年，江蘇在全國較早提出了“科技興省”戰略，1994年又調整、充實為“科教興省”戰略。地方立法積極策應。在科技方面，出臺了發展民營科技企業、科學技術進步、企業技術進步、發展高新技術、科學技術普及、促進科技成果轉化、軟件產業促進、專利促進、農業技術推廣等地方法規;在教育方面，出臺了幼兒教育、學前教育、義務教育、職業教育、職工教育、專業技術人員繼續教育等地方法規，為江蘇建設和建成“科教大省”和“科教強省”提供了強有力的法制保障。

2004年，省第十一次黨代會把“法治江蘇、平安江蘇、文化江蘇、誠信江蘇、綠色江蘇”作為江蘇率先發展、科學發展、和諧發展的五大載體。地方立法積極回應。在“平安江蘇”建設方面，制定了有關社會治安綜合治理、公共場所治安管理、特種行業治安管理、文化娛樂市場管理等地方法規;在“文化江蘇”建設方面，制定了有關文物保護、非物質文化遺產保護、傳統工藝美術保護等地方性法規;在“誠信江蘇”建設方面，制定了個人和企業兩個信用征信管理暫行辦法;在“綠色江蘇”建設方面，制定了有關生態公益林、城市綠化管理、農業生態環境保護、風景名勝區管理、長江水污染防治、太湖水污染防治、通榆河水污染防治、內河水域船舶污染防治、機動車排氣污染防治、環境噪聲污染防治、固體廢物污染環境防治、輻射污染防治等地方性法規。上述立法以及其他方面的立法均屬“法治江蘇”建設方面的立法?，F在回過頭來看，江蘇地方立法的確做到了前述省委《決定》和省人大《決議》關于把“立法和改革發展的重大決策結合起來”的要求。這是一條有益的經驗，值得其他地方借鑒。

(三)著力處理好立法數量與立法質量的關系。

20世紀八九十年代，江蘇地方立法的數量(以省人大常委會制定的地方性法規為例)一直是穩中有升，從每年兩三件上升到1999年的13件，2000年達到高峰，接近20件，此后，穩中有降，每年在10件左右，一直持續到2009年，2010年以后降到10件以下。其原因是，隨著改革開放的起步和展開，需要“有法可依”，因此，江蘇地方立法在當時的指導思想是“加快立法”;隨著改革發展的深入和深化，江蘇地方立法的指導思想轉變為“加強立法”和“把提高立法質量放到重要位置”?？梢?，江蘇地方立法經歷了一個從“追求數量”轉變到“堅持質量第一，數量服從質量”的發展變化過程，妥善處理了立法數量與質量關系。這一經驗也值得全國其他地方借鑒。

(四)逐步做到科學立法和民主立法的統一。

早在1984年，省人大常委會即出臺了《關于制定地方性法規的若干規定》(1993年廢止)，對地方性法規的范圍、效力和實施、議案的提出、法規的草擬、法規草案的審議、法規的通過、公布和上報備案、修改和廢止以及法規的解釋等問題作出規定。此后，逐步完善立法程序，先后出臺了省人民代表大會常務委員會工作條例，省人民代表大會議事規則，省人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定，制定和批準地方性法規條例，各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例等有關立法程序的法規。省政府也出臺了地方性法規和規章草案協調會議事規則等規范性文件。

在科學立法方面，省政府從1986年開始，省人大常委會從2003年開始，每年都制定立法計劃，科學合理地安排立法項目。在立法導向上實現了兩個轉變:一是從改革開放初期的只重視義務性規則逐步轉變到開始重視權利性規則。例如，2004年制定的集體合同條例規定，“職工方可以在協商中提出增長工資的要求”;同年制定的工資支付條例規定，“用人單位應當建立正常的工資增長機制……逐步增加勞動者的工資”，“工資支付應當遵循誠實信用的原則，按時以貨幣形式足額支付”，等等;二是從以管理為主逐步轉變到開始重視服務。例如，2004年制定的學前教育條例規定:“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區域內幼兒園保育教育力量，在崗位設置、培養培訓、骨干保育教育人員配備等方面，對農村地區和薄弱幼兒園給予扶持……建立本行政區域內幼兒園負責人和保育教育人員合理流動機制……建立幼兒教師和衛生保健人員培訓制度，制定培訓規劃，開展多種形式的培訓?！苯陙?，在科學立法方面，省人大常委會按照《立法法》的要求，不斷完善法規起草、審查、審議制度;建立了立法專家咨詢庫，注重發揮專家在立法調研和論證中的作用;就重大問題深入開展立法論證，加強部門之間的協調;堅持“立、改、廢”相結合，維護法制統一。

在民主立法方面，我省較早地在立法過程中組織立法調研，廣泛聽取基層和群眾的意見，不斷探索公眾有序參與的途徑和方式，擴大公眾有序參與的范圍。例如，在2000年制定物業管理條例時，首次舉行了立法聽證會，聽取利益相關方的意見。其后，在立法過程中，經常通過省人大和省政府門戶網站等媒體將法規草案向社會公布，廣泛聽取各方意見和建議。2011年以來，省人大所有法規草案在初審后都在省人大網站上公布。

綜上所述，由于在立法過程中能夠充分發揮立法機關、專家學者、法官律師、普通群眾等各方的智慧和經驗，我省地方立法逐步做到了科學立法與民主立法的統一，提高了立法質量。

四、改進與完善江蘇地方立法的對策和建議

亞里士多德說過:“法治應包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律?！保?］在立法數量問題(即“無法可依”問題)基本得到解決后，今后江蘇地方立法要全面提升立法質量，盡量實現立法上的“帕累托最優”。為此，要著力做好以下幾方面工作。

(一)深入研究前沿問題，努力編制好規劃和計劃。

科學合理地編制立法規劃和立法計劃，是提高地方立法質量的重要基礎。它有利于明確地方立法的目標、方向和階段性任務;有利于理順地方立法中的各種關系，避免立法的重復、分散，提高立法效率;有利于處理地方性法規之間及其與上位法之間的關系，避免法的沖突、重疊，保證法與法之間的銜接、協調［3］。而要編制好立法規劃和立法計劃，首先必須加強對地方立法前沿問題的研究。江蘇地方立法的前沿問題包括兩個方面:一是地方立法調整對象的前沿問題，即地方經濟社會發展的前沿問題;二是地方立法本身的前沿問題。過去，江蘇地方立法取得成功的一條重要經驗就是積極策應改革開放和經濟社會發展的迫切需要。今后，我們要進一步加強對江蘇經濟社會發展前沿問題的研究，重點加強優良市場秩序構建、產業轉型升級、城鎮化、環境污染治理和生態文明建設、以改善民生為重點的社會建設、社會管理創新、推進區域共同發展等方面問題的研究。在深入研究經濟社會發展前沿問題的基礎上，江蘇立法機關應努力編制好五年立法規劃和年度立法計劃，努力提高規劃和計劃的前瞻性、指導性、科學性和可行性。當然，五年規劃由于時間跨度大且受制于國家立法，其指導作用和實現程度可能會受到一些影響，這屬于正常現象。但年度計劃卻是可以根據當前的實際精心編制的。

(二)研究制定質量標準，建立健全質量評價體系。

地方立法質量的評價標準包括合法性標準、合理性標準、特色性標準、操作性標準、規范性標準和實效性標準［4］，它們構成一個完整的指標體系。合法性標準，指地方立法是否符合《立法法》規定的權限和程序，各項規定是否與憲法、法律和行政法規相抵觸。合法性標準是評價地方立法質量首要的和最基本的標準。合理性標準，指地方立法是否符合公平正義的要求，是否科學合理地配置了公民、法人和其他組織的權利與義務，是否科學合理地配置了國家機關的權力與責任，是否科學合理地配置了國家機關的權力與相對人的權利，所規定的各項制度和措施是否必要與適當，法律責任與違法行為是否相當，等等。在設定合理性標準時，應堅持權利本位而非義務本位，同時要處理好公平正義與法的其他價值①法的價值有很多，“如秩序、自由、平等、人權、民主、法治、權利、正義、人的全面發展等，這些價值準則構成法的價值體系”。參見卓澤淵:《法的價值論》，法律出版社，1999年版，第45頁。(如秩序、效率等)的關系，在保證公平正義的基礎上，實現其他價值。特色性標準，指地方立法應根據當地的具體情況和實際需要制定，所解決的問題和解決問題的措施應具有針對性。操作性標準，指地方立法的各項規定是否明確、具體、可行，程序設計是否簡便，便于執行和遵守。規范性標準又稱技術標準，指地方立法是否符合立法技術規范，體例、結構、語言是否符合立法技術的要求。體例適當，結構合理，邏輯嚴密，語言規范、簡潔、明晰、準確，是立法技術的基本要求。實效性標準，指地方立法的立法目的是否得到了實現，矛盾和問題是否得到了解決，社會反映是否良好，等等。具體可從民眾的遵從度、社會矛盾的解決度以及執法和司法中的適用度三個方面衡量。上述指標體系之間應該分工明確、和諧一致，才能起到應有的作用，達到預期的效果。

(三)找準立法質量實現途徑，把握好關鍵環節。

首先要把好立法選項關。過去，我省地方立法在選項方面存在的問題主要有兩個:一個是項目來源比較單一。主要來自于政府部門，其原因主要是政府部門工作需要和政府部門熟悉情況，提得出立法項目，而人大卻不太熟悉經濟社會發展對立法的需求;另一個是立項論證機制不完善。人大法制工作機構由于受到來自于各方的壓力，難以對立法項目進行充分調研論證。解決問題的對策是，人大(常委會)應加強對經濟社會發展之立法需求的研究，主動回應并主導立法選項和立項論證工作。北京、上海、海南、重慶、廣東等地已建立起人大主導的立法選項和立項論證機制，其經驗值得借鑒。例如，海南省成立了立法研究院、上海市成立了立法研究所，開展立法前研究，有利于克服政府主導立法選項的弊端、提高了立項質量。

其次要把好法規起草關。在我省過去的地方立法中，法規大多由政府部門起草，這容易導致部門利益傾向，影響立法質量。今后，應盡量減少政府部門起草法規的數量，建立開放、多元的法規起草制度，采取“政府法制辦起草”、“人大有關專門委員會起草”、“委托專家學者或專業機構起草”、“招標起草”等多種方式，來克服主要依賴政府部門起草所產生的弊端。即便仍需要由政府部門起草的法規，人大有關專門委員會也應當提前介入起草過程，加強立法調研、論證和協調。

第三要把好草案審議關。具體包括:(1)有關專門委員會審議時，應保持客觀公正的立場，防止成為政府部門意見的傳聲筒和部門利益的代言人，因為專門委員會和政府相關部門長期聯系、人員熟悉，容易出現上述情況。(2)法制委員會審議時，要把好法規草案的合法關，維護法制統一。對重要的不同意見應當在修改情況的匯報或者審議結果的報告中予以說明，對有關專門委員會的重要審議意見沒有采納的，應當及時向其反饋。另外，法制委員會可以邀請有關的專門委員會成員列席會議，聽取他們的意見。(3)常委會會議審議時，應保證常委會組成人員熟悉法規草案的內容，能夠發表有針對性的意見，并保證常委會組成人員的審議意見得到充分表達、正確反映。必要時，可讓常委會組成人員提交書面審議意見。對一些爭議較大的問題和條款，可引入辯論制度。這符合民主立法、科學立法的要求。

(四)健全質量保障機制，建立質量評價反饋機制。

一是建立立法回避制度。為了克服部門利益傾向對地方立法質量的影響，應建立立法回避制度，即有直接利益關系的政府部門不參與法規起草工作。

二是實行委托起草制度。實行立法回避制度后，可委托專業研究機構起草地方法規。立法研究院等專業研究機構，地位中立，能夠防止各種利益干擾，理性傾聽和吸納那些難以進入到立法博弈中的“沉沒的聲音”，有助于提高立法的公正性。同時，由于專業研究機構具有相對高超的法律專業水平，因而能夠在立法的科學性方面把好關，避免越權立法、重復立法和法律沖突。2011年，北京市人大常委會首次引入法規預案研究制度，將控制吸煙條例、基本住房保障條例、農村宅基地和農民住房條例3個項目委托給專業研究機構，開展預案研究，取得了較好的效果，其經驗值得借鑒。

三是完善立法公開制度。立法公開是防止部門利益傾向、提高立法質量的重要保證措施之一。立法公開應當做到立法的過程和內容公開，以便社會公眾參與和監督。在向社會公布法規草案時，應把與相對人利益聯系最為緊密的條文、把為行政機關設定權力和為相對人設定義務的條文重點標示出來，以防止起草部門“夾帶”私利。

四是完善專家參與制度。應當高度重視并充分發揮專家在我省地方立法中的作用，在已有專家咨詢制度的基礎上，擴大專家庫專家的范圍，擴大專家參與的范圍和程度，在選項、論證、起草、聽證、立法后評估等環節，都盡量發揮專家的作用，創造條件保證專家能夠獨立公正地工作和發表意見。

五是完善公眾參與制度。公眾參與，既是民主立法的要求，也是抑制和克服部門利益傾向、提高立法質量的要求。應當在完善現有立法聽證和立法公示制度的基礎上，不斷擴大公眾有序參與的范圍和途徑，傾聽不同利益群體的訴求，特別是要保證受地方立法影響的人參與立法，表達意見，以增強立法的民意基礎。應將征集意見情況、意見采納情況以及不采納的理由等及時向社會反饋，以增強公眾對地方立法的認同度，從而有利于地方法規的遵守與執行。

六是完善立法后評估制度。應當在認真總結已經開展的立法后評估工作經驗的基礎上，借鑒外省的經驗，進一步完善我省地方立法質量評價指標體系，拓展立法后評估的途徑、改善立法后評估的方式方法，完善立法后評估的機制，通過立法后評估發現我省地方立法存在的問題并及時加以改進。

七是完善法規清理制度。由于上位法的修訂、立法時的條件限制、客觀情勢的變化等原因，地方法規的修訂和廢止在所難免，為此，需要完善我省的地方法規清理制度。清理的重點是政府規章，尤其是涉及行政許可和行政處罰的，應當采取集中清理為主的方式，及時清理，以消除經濟社會健康協調發展的法制障礙。對地方性法規，也要隨著情勢的變化，及時修訂、完善或廢止，對于妨礙經濟社會發展的，要堅決予以廢止。

［1］ 吳邦國.加強立法工作提高立法質量為形成中國特色社會主義法律體系而奮斗［J］.求是，2004(3).

［2］ 亞里士多德.政治學［M］.吳壽彭，譯.北京:商務印書館，1983:199.

［3］ 胡健，鄭輝.推動地方立法創新提高地方立法質量——地方立法理論與實務研討會綜述.［EB/OL］.(2007-01-18)［2012-10-11］.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2007-01/18/content_356835.htm.

［4］ 謝文君.評估檢驗地方立法質量——遼寧省人大法制委員會負責人就立法后評估答記者問［N］.遼寧日報，2012-05-10(A02).