環境損害鑒定主體研究

吳宇欣

(中國環境監測總站，北京 100012)

2011年5月25日環境保護部下發《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》【環發［2011］60號】(以下簡稱《意見》)。《意見》第11條提出“組建專業隊伍。依托環境保護系統內現有科研技術單位的業務優勢，組建環境污染損害鑒定評估管理與技術支撐隊伍，明確職能定位。環境污染損害鑒定評估要與環境執法分離，保證其獨立性及中立性。根據國家有關規定，推動環境污染損害鑒定評估隊伍逐步納入國家司法鑒定體系。”

《意見》為環境行政管理機關首次以規范性文件形式，提出建立環境損害鑒定隊伍，無疑會對執法、司法實踐中環境污染損害鑒定活動起到積極的推進作用。但是，如何建立環境損害鑒定隊伍則是亟待解決的問題，有必要在司法鑒定理論框架下予以探討和研究。

1 環境損害鑒定主體

環境損害鑒定是指鑒定人用科學技術或者專門知識對環境損害的專門性問題進行鑒別、判斷并提出鑒定意見的活動。

可見，環境損害鑒定同其他鑒定活動一樣，以鑒定對象為核心，始于主體并終于主體的法律活動。因此無論是環境損害鑒定理論研究還是規范制定，均應以環境損害鑒定主體理論研究為起點。

所謂環境損害鑒定主體是指具有法定環境損害鑒定資格，依法從事鑒定活動并為鑒定活動承擔法律責任的機構、組織和個人。

1.1 環境損害鑒定主體范圍

由于鑒定活動是特殊法律活動，這一特點決定了鑒定主體資格具有疊加性。即環境損害鑒定機構、組織與在環境鑒定機構、組織中從事環境損害鑒定的鑒定人均為具有鑒定資格的主體，鑒定機構、組織和鑒定人在環境損害鑒定活動中必須資格疊加，方可構成環境損害鑒定活動適格主體。即環境損害鑒定活動必須是在合法的環境損害鑒定機構中具有環境損害鑒定資格的鑒定人展開。因此，環境損害鑒定主體范圍應當限定為環境損害鑒定機構、組織和環境損害鑒定人。

1.2 環境損害鑒定機構、組織

環境損害鑒定機構、組織是依法設立具有環境損害鑒定資質，從事環境損害鑒定的單位。環境損害鑒定機構、組織既是環境損害鑒定主體，也是環境損害鑒定人所屬。環境損害鑒定機構、組織因設立方式不同分為內設環境損害鑒定機構和獨立環境損害鑒定組織兩種模式。

1.2.1 內設環境損害鑒定機構

內設環境損害鑒定機構是指環境行政管理機關根據環境行政管理需要，經司法行政管理機關批準，在環境行政管理機關內部設立，專門從事環境損害鑒定的機構。

1.2.2 獨立環境損害鑒定組織

獨立環境損害鑒定組織是經司法行政主管機關批準，依法設立于環境行政管理機關外，與環境行政管理機關沒有隸屬關系，獨立從事環境損害鑒定活動的社會組織。

1.3 環境損害鑒定人

環境損害鑒定人是指具備法定從事環境損害鑒定條件，經申請登記，在合法環境損害鑒定機構、組織中從事環境損害鑒定活動的人。盡管環境損害鑒定人條件目前尚無法律明確、具體規定，但是其從業應當具備相應資格條件，在司法鑒定主體理論認識上沒有分歧，待相應資格條件經過充分論證后即可用于指導實踐，具有可操作性。

鑒于對鑒定人所應具備相應資格條件，隨著對環境損害鑒定機構、組織理論闡述可以逐漸清晰和完善，限于字數，本文不做繁冗闡述，而將論述集中在環境損害鑒定機構、組織的探討、研究上。

2 內設環境損害鑒定機構模式

2.1 內設環境損害鑒定機構法律屬性

設置內設環境損害鑒定機構的法律基礎在于環境行政管理機關行政執法活動、行政訴訟舉證責任及合法行政基本原則。因此，依據行政執法需要而設立內設環境損害鑒定機構的目的是為環境行政執法提供證據支撐。但內設環境損害鑒定機構須由環境行政管理機關決定且經司法行政管理機關批準而設立。因此，法律有必要從其設立方式的法律建構上確定其與環境行政管理機構必然的、不可擺脫的隸屬關系，成為環境行政管理機關組成部分。

2.2 內設環境損害鑒定機構法律表象

上述內設環境損害鑒定機構應然法律屬性決定其法律表象應為:

2.2.1 內設環境損害鑒定機構法律形式

內設環境損害鑒定機構法律屬性決定其法律表現形式應當為:內設環境損害鑒定機構在法律上以環境行政管理機關內設機構形式表現。在行政法理論中表述為內設環境損害鑒定機構與環境行政管理機關具有領導與被領導的行政隸屬關系;鑒定活動與環境行政管理機關執法活動聯系緊密，具有同源性;鑒定意見為環境行政管理機關行政執法活動證據材料。

2.2.2 內設環境損害鑒定機構活動展開依據

環境行政管理機關指示、指令是內設環境損害鑒定機構開展環境損害鑒定活動法律依據。內設環境損害鑒定機構所有環境損害鑒定活動，在法律設定上必須全部依據行政管理機關指示、指令而展開。法律應當確定內設環境損害鑒定機構依委托展開環境損害鑒定活動無效。其法理依據在于行政行為只因法律、法規授權而作為，法無授權不可為。

2.2.3 內設環境損害鑒定機構依據的法律限定

環境行政管理公權性決定了私權委托的絕對禁止是行政法應當遵循基本原則。因此，法律應當設定禁止內設環境損害鑒定機構接受私權委托。不僅如此，非環境行政管理機關即使以行政規章形式授權亦不得為。這是由于在行政法基礎原理中，行政規章授權的本質是行政委托。因此，當法律應然規定內設環境損害鑒定機構委托禁止時，以規章授權為表象的委托必然被禁止，無效性必為應有之意。

2.3 內設環境損害鑒定機構的法理解析

2.3.1 內設環境損害鑒定機構鑒定活動僅限于指示、指令

內設環境損害鑒定機構設立方式決定了其對環境行政管理機關的從屬性，其必然不能獨立于所屬機關展開活動，為法律應當規定其只能在設立機關的指示、指令下展開活動提供前提基礎。內設環境損害鑒定機構不得成為委托鑒定主體，鑒定活動應當與環境行政管理、執法活動相關聯，并作為行政執法活動證據材料來源，為環境行政管理機關管理活動提供支撐。其法理依據在于行政訴訟舉證責任的法律規定。

2.3.2 內設環境損害鑒定機構不得接受鑒定委托

法律還應當規定內設環境損害鑒定機構不得接受鑒定委托，展開鑒定活動。這一規定理論依據在于內設環境損害鑒定機構為環境行政管理機關所設立，其職責是為環境行政管理、執法活動提供證據材料支撐，鑒定活動被法律規定須依據環境行政管理機關指示、指令而展開，與環境行政管理機關職權相匹配。

2.3.3 內設環境損害鑒定機構嚴格依法行政

內設環境損害鑒定機構是環境行政管理機關的內設機構，其活動受到行政法規所調整，理應遵守法無授權不可為的基本原則。該原則將內設環境損害鑒定的范圍限定在指示、指令依據的范圍內，禁止委托鑒定活動。因此，內設環境損害鑒定機構既不可在缺少法定授權情況下，擅自接受委托展開鑒定，也不可在法律明確規定情況下，違背指示、指令不作為。

3 獨立環境損害鑒定組織模式

3.1 獨立環境損害鑒定組織法律屬性

由于獨立環境損害鑒定組織從設立之始，便與環境行政管理機關相分離，游離于環境行政管理機關之外。這種設立方式的法律設計使其具有獨立性法律特征，獨立環境損害鑒定組織應然具有中立性，其環境損害鑒定活動不存在法律限制前提，相對于內設環境損害鑒定機構，鑒定活動有效范圍擴大。

3.2 獨立環境損害鑒定組織法律表象

3.2.1 獨立環境損害鑒定組織法律表現形式

獨立環境損害鑒定組織的鑒定活動具有獨立性。由于獨立環境損害鑒定組織的鑒定活動基于委托而產生。委托人與被委托人之間在法律地位上平等，排除了由隸屬關系而導致訴訟關系不平衡，游離于訴訟法律關系之外具有獨立性。獨立環境損害鑒定機構應當只受法律規定和技術規范約束，不受任何行政機關指示命令拘束。相對于內設環境損害鑒定機構的鑒定行為具有獨立性，成為訴訟法律關系之外中立的第三方，符合三方結構法理要求。

3.2.2 獨立環境損害鑒定組織活動展開依據

獨立環境損害鑒定組織鑒定活動展開依據為委托。法律應當確定獨立環境損害鑒定組織鑒定依據為委托，獨立環境損害鑒定組織為法定、唯一接受委托展開環境損害鑒定活動的鑒定組織。其所有鑒定活動均基于委托關系，即便是環境管理行政機關也只能對其委托而不能對其指令作出鑒定。委托是獨立環境損害鑒定組織開展環境損害鑒定的法定、唯一依據。

環境損害鑒定委托人既可以是公民、法人，也可以是其他組織。只要委托人具備權利能力和行為能力，接受委托的環境損害鑒定組織合法，委托法律關有效。

環境損害鑒定受委托人為獨立環境損害鑒定組織。內設環境損害鑒定機構不得接受委托開展鑒定活動。內設環境損害鑒定機構接受委托所作出的鑒定意見因違反法律禁止性規定而不具有法律效力。

3.2.3 獨立環境損害鑒定組織活動應然范圍

獨立環境損害鑒定組織鑒定活動范圍應當依法確定，法律不應以權利來源限制鑒定活動范圍，以便盡可能使因不便、不能行使行政指示、指令而展開環境損害鑒定的受損權利得到有效救濟。其法理基礎在于獨立環境損害鑒定組織獨立于環境行政管理機關，與環境行政管理機關不存在隸屬關系，具有中立性。這種特有性質，使獨立環境損害鑒定組織與訴訟關系雙方均不具有利害關系，鑒定活動具備公正性的前提。最大限度地保護訴訟當事人合法利益。同時，彌補了內設環境損害鑒定機構鑒定活動范圍有限之不足，為訴訟提供有效證據材料的支撐。

3.3 獨立環境損害鑒定組織的法理解析

3.3.1 獨立環境損害鑒定組織及鑒定人回避應當具備法定條件

獨立環境損害鑒定組織因依據委托開展鑒定活動，在鑒定活動展開前，對于委托雙方而言，完全可以在委托合同中確認是否回避和哪位鑒定人回避。如果確認獨立環境損害鑒定組織回避，那么委托合同就沒有簽訂的必要和可能，更不具備生效的條件。如果委托合同是單方、雙方或多方當事人單獨或共同與獨立環境損害鑒定組織簽訂，委托合同簽訂前對獨立環境損害鑒定組織已經認可，不存在回避情形。

委托合同中可以寫明鑒定人回避請求條款，并由委托人確認是否請求回避及請求哪位鑒定人回避。如果確認回避請求成立，獨立環境損害鑒定組織就應當另行指派鑒定人展開鑒定，以保障鑒定活動的公正性。

當然，如果委托合同僅為一方當事人與獨立環境損害鑒定組織簽訂，質證中委托合同以外的當事人提出回避申請被法庭所確認后，獨立環境損害鑒定組織或鑒定人應當依法回避。已完成的鑒定活動歸于無效，鑒定活動需依法定程序重新展開。

3.3.2 獨立環境損害鑒定組織、鑒定人與當事人無利害關系

獨立環境損害鑒定組織及鑒定人，其鑒定活動展開的前提是建立在回避情形絕對被排除基礎上。鑒定活動從開始就已排除與當事人利害關系的存在。同時，獨立環境損害鑒定組織及其鑒定人展開鑒定活動，還建立在依據一方或多方當事人的委托及環境損害鑒定組織指派的基礎上，這一特征決定環境損害鑒定組織及鑒定人以委托人認同為前提條件，以委托人意識表示自由的方式，排除了與任何一方具有利害關系的可能性，使鑒定主體處于與訴訟當事人無利害關系超然的中立地位。鑒定活動在無傾向性的條件下展開，保障鑒定意見作為證據材料所應具有的公正性。因此，獨立環境損害鑒定組織的鑒定活動全部基于委托而開展，獨立環境損害鑒定組織及鑒定人具備法理意義上中立條件，符合了必要的三方結構。

3.3.3 獨立環境損害鑒定組織、鑒定人為適格鑒定主體

符合法定條件的獨立環境損害鑒定組織、鑒定人應為適格的鑒定主體。因其適格，故其所作鑒定意見，因為獨立環境損害鑒定組織的獨立性及鑒定活動的公正性，避免了傾向可能性;排除法律上的利害關系，具備證據材料的法律前提;經質證后，符合法律規定具有證明效力。因此獨立環境損害鑒定組織、鑒定人應當為法律所明確規定為適格主體。

4 研究小結

目前我國環境損害鑒定基礎理論尚屬空白，理論研究不活躍，相關法律規定缺失，執法、司法實踐匱乏，環境損害鑒定無論是在理論還是在立法、執法、司法實踐尚處探索階段。本文所述應為法律應然狀態。2011年5月25日環境保護部下發《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，為環境行政管理機關首次以規范性文件形式，提出建立環境損害鑒定隊伍，無疑會對執法、司法實踐中環境污染損害鑒定活動起到積極的推進作用。如何建立環境損害鑒定隊伍成為擺在我國環境損害鑒定司法實踐中亟待解決的問題。本文基于司法鑒定理論框架，從環境損害鑒定主體內涵入手，界定了環境損害鑒定主體范圍為環境損害鑒定機構、組織和環境損害鑒定人，并進一步集中探討環境損害鑒定機構、組織問題。綜上所述，本文認為環境損害鑒定主體理論基礎在于鑒定主體獨立性、形成訴訟法律關系外的第三方的必要性及與當事人之間無利害關系超然性是環境損害鑒定主體適格的前提條件。

［1］《中華人民共和國民事訴訟法》［R］.

［2］《中華人民共和國刑事訴訟法》［R］.

［3］《中華人民共和國民事訴訟法》［R］.

［4］《中華人民共和國行政訴訟法》［R］.

［5］《中華人民共和國行政復議法》［R］.

［6］2012年5月25日環境保護部《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》環境保護部官網［R］(索引號:?000014672/2011-00497).

［7］吳宇欣.環境訴訟和環境損害鑒定［J］.環境與可持續發展，2013，38(1):57-60.

［8］吳宇欣.環境權利與環境訴訟［J］.環境與可持續發展，2013，38(2):67-73.

［8］吳宇欣.環境損害鑒定探討［J］.環境與可持續發展，2013，38(3):63-67.