城市拆遷過程中的職務犯罪成因及對策研究

張道許

一、城市拆遷過程中的職務犯罪之類型

（一）貪污賄賂型犯罪

貪污賄賂型犯罪是職務犯罪的主要類型，在城市拆遷過程中也不例外，表現為拆遷中的公職人員利用公權力進行權力尋租或直接占有公共資金。在司法實踐中，有的地方拆遷工作人員利用職務便利，虛報拆遷面積，與被拆遷戶相互勾連，更有甚者直接偽造拆遷安置補償協議騙取國家補償資金，直接占為己有。有的開發商為了獲得拆遷用地，向拆遷工作人員行賄，違法低價獲得用地使用權，給國家土地開發造成巨額損失。據檢察日報報道，河南某市的一個市轄區的拆遷辦，在近兩年內就有60余人因貪污賄賂犯罪被追究刑事責任，涉案金額巨大，可以說全軍覆沒。

（二）瀆職類犯罪

瀆職罪是指國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。在城市拆遷過程中，涉及到公權力的行使，瀆職犯罪也是該領域的常發犯罪類型。司法實踐中，大多是拆遷工作人員在土地面積核算、房屋面積丈量過程中，不認真履行自己的工作職責，嚴重不負責任，針對有些拆遷戶虛報的房屋面積，未加認真審核就盲目簽訂拆遷補償協議，給國家利益造成重大損失。例如，鎮江某區城市拆遷過程中，1間只有6平方米的自建違章建筑，竟然獲得了數十平方的安置房和5萬余元的補償款，1套只有81平方的公房，竟然被拆分為3戶，獲得了2套安置房和30余萬補償款，該市云臺房管處原主任趙某、副主任李某，因此被判處瀆職罪并獲刑。

（三）濫用職權類犯罪

濫用職權罪是指國家機關工作人員故意逾越職權或者不履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。在城市拆遷過程中，有些拆遷工作人員為了獲取自身利益，與開發商互相勾連，把公權力當作私利的保護傘，濫用手中的行政權力，超越權限進行違法甚至是暴利拆遷，嚴重影響了政府的公信力。例如安徽省阜陽市潁州區原副區長曹某，為協助開發商逼走拆遷戶，濫用職權，指示社會閑散人員對拆遷戶進行暴力拆遷，致使其中一名群眾因不堪侮辱自殺，被法院以濫用職權等罪判處有期徒刑11年。

二、城市拆遷過程中的職務犯罪之特點

（一）呈現窩案態勢

城市拆遷過程，往往涉及多個領域、多個部門，想實施相應的違法犯罪活動，往往需要互相配合，相互勾連。當前，城市拆遷中的職務犯罪，正呈現窩案串案的高發態勢，應引起高度重視。城鎮化的改造過程，涉及群眾較多，資金投入巨大，這就使得一些人鋌而走險，火中取栗，但拆遷涉及部門和領域多，很多犯罪一人難以完成，這就導致多人共同犯罪。一些政府拆遷工作人員往往具有上下級關系，相互配合，形成集體腐敗的態勢，往往查處一個，帶出一串。此外，有的政府拆遷工作人員與拆遷評估機構形成利益鏈條，相互提供便利，共同分享非法利益。更有甚者與黑社會性質團伙相勾結，充當其保護傘，將拆遷業務非法承包給非法組織，對拆遷戶實施暴力拆遷。

（二）犯罪形式呈現多樣化趨勢

城市拆遷隨著城鎮化進程的加快，相關職務犯罪的犯罪手段也呈現多樣化的趨勢。一是

拆遷工作人員與被拆遷人員相互勾連，提前獲知拆遷消息，突擊搭建臨時建筑，虛報補償面積，騙取國家拆遷安置款后進行瓜分。二是虛構不存在的補償對象，也就是通常所說的吃空餉現象，直接將騙取的補償款占為己有，這也是典型的貪污行為。三是偽造相關證件，例如房產證、土地證，與被拆遷人相互串通，一唱一和，騙取國家拆遷補償款。四是利用手中權力，收受巨額賄賂，為被拆遷人提供一定便利，騙取巨額補償安置款。五是不履行職責、不正確履行職責或者超越權限，致使國家利益受到重大損失。六是在社會拆遷機構投入少量資金，抽取干股，利用職權為其作保護傘，從中收取巨額利益。

（三）涉案金額巨大

當前我國正在進行城鄉一體化改造，城鎮化進程正逐步加快，國家在拆遷征地領域投入了大量資金。從近些年檢察機關偵辦的職務犯罪案件情況來看，涉及拆遷領域的職務犯罪案件的涉案金額巨大，動則數百萬元，給國家造成了巨大的經濟損失。

（四）社會影響惡劣

征地拆遷涉及面大，與被征地拆遷群眾利益攸關，處理不好，社會影響很大。近年來，

由于征地拆遷而引起的群眾上訪事件日漸增多，逐漸形成了一種慣性，那就是只要拆遷，群眾就鬧，只要拆遷，群眾就認為有腐敗。這里面有深層次的原因，主要是因為近年來征地拆遷領域的職務犯罪呈上升趨勢，很多腐敗干部把國家的補償款中飽私囊，并往往伴有暴力拆遷行為，不但使國家的財產受到重大損失，而且嚴重影響了公職部門在人民群眾中的形象，公信力受到嚴重損害。

三、城市拆遷過程中的職務犯罪之成因

（一）拆遷補償程序不夠透明

在城市拆遷過程中，拆遷程序的制定過程，拆遷安置范圍、人數、面積的計算方法和數額等重要信息基本都不對外公布。而且與每一個被拆遷戶簽訂的安置補償協議，都是一對一簽訂的，拆遷戶之間互不知情，甚至拆遷工作人員之間也不了解，這就給一些拆遷工作人員提供暗箱操作的空間，并缺乏必要的監督。同時，拆遷戶之間由于信息不對稱，往往互相猜疑，相互觀望，不利于拆遷順利進行。

（二）相關法律法規不健全

城市拆遷過程之所以容易出現問題，與拆遷領域法律法規不健全，相關法規之間缺乏銜接有直接關系，制度在操作之前，沒有健全的制度，拆遷領域的職務犯罪就會常態化。目前，主要表現為：一是國家拆遷補償標準，沒有統一的規范，因人而宜，標準混亂，這就容易給腐敗分子以可乘之機；二是拆遷補償相關程序不清，雖然國家2010年廢止了老的拆遷條例，新法規制定后彌補了一些漏洞，但仍然存在不夠細化的問題。

（三）拆遷人員結構復雜

地方政府在進行拆遷工作之時，往往成立拆遷辦公室，由各個部門抽調組成，人員成分復雜，有正式的國家工作人員，有臨時從社會上雇用人員，甚至還有一些社會閑散人員。人員素質參差不齊，缺乏相應的拆遷專業知識，沒有處理復雜問題的能力，有些還與拆遷戶有著千絲萬縷的聯系，這就難以形成有效管理，不利于拆遷工作的依法順利進行。

（四）拆遷工作“運動化”

當前，有些地方政府在城鎮化進程中，缺乏遠景規劃，往往是拍腦門決策，有的還搞獻禮工程，給基層工作人員造成很大的壓力。上級部門不顧拆遷工作的具體情況，一味地通過行政命令的方式，任務層層分解，落實到人，期限又限制的不切實際，搞運動式拆遷。在巨大壓力下，部門工作人員疲于應付，怠于履責，不認真審核相關材料，玩忽職守，給國家造成重大損失。

（五）缺乏監管

在拆遷工作中，具體經辦的工作人員對于補償標準和面積核算有相當的決定權，缺乏第三方的監督和制約。有些工作人員，在資料審核，證件的真實性，面積核算的準確性，把關不嚴，而基層工作人員上報的結果，往往上級不加審核就予以確認。還有一些工作人員，發現錯誤之后，擔心重新核算會引起新的矛盾，就得過且過，加之又沒有必要的監督審核機制，致使國家遭受巨大損失。

四、城市拆遷過程中的職務犯罪之預防

（一）要進一步建立有效的管理和監督制約機制

犯罪的發生是有誘發因素的，職務犯罪更是如此，絕對的權力導致絕對的腐敗，缺乏監督的權力必然會被濫用。從管理層面來看，強化監督制約，層層緊扣，使犯罪的誘因減到最少。負責拆遷工作的行政主管部門，應不斷加強監督力度，加大拆遷相關工作的公示力度，自覺接受社會監督。重點監督拆遷補償費用的使用情況，一是拆遷補償費用的分配對象情況，二是拆遷補償費用有無濫用、挪用現象。三是拆遷方式是否合法適當，是否有違法暴力拆遷現象。總之，強化拆遷全過程的監督制約，有利于壓縮該領域職務犯罪的空間，從制度上進行預防，是治本之策。

（二）強化廉政教育

客觀行為是主觀思想的外化，職務犯罪分子往往是放松思想要求，弱化廉潔意識，最終走向腐敗的深淵。要不斷完善干部日常廉潔教育機制，通過日常培訓強化干部自覺自律意識，做到習慣的養成。對拆遷工作人員來講，更應該注重廉潔自律教育，要把廉潔教育融入到拆遷的過程當中，警鐘長鳴，不斷將廉政意識內化到拆遷干部思想意識當中去。

（三）完善相關法律法規

拆遷過程中的職務犯罪，很多都是由于制度的漏洞造成的，所以不斷完善相關法律法規，可以使拆遷工作逐漸步入法治化軌道。拆遷領域最早的專門性行政法規是，2001年6月13日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》，該條例有很多地方存在缺陷，正是由于該條例的漏洞，使得近些年來，拆遷領域的職務犯罪和群體性事件頻發。對此，國務院于2011年制定并頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，原有的條例自行廢止。但是新條例仍需要進一步細化，使其更具有標準性和可操作性，而且行政法規和其他相關法律規范的銜接問題，也應該進一步引起重視，并予以完善，使其無縫銜接。

（四）加大打擊力度

城鎮化改造是當前我國改革城鄉二元體制的重要舉措，涉及群眾面很大，該領域的職務犯罪往往影響很大，容易誘發群體性事件。所以對拆遷領域中的職務犯罪，要加大打擊力度、提升打擊效率，才能起到威懾和預防此類犯罪的功效。檢察機關擔負打擊公職人員犯罪的重任，對此類犯罪要及時查處，充分發揮群眾舉報優勢，走群眾路線，密切聯系群眾，構建周密高效的犯罪防控網絡。

（作者單位：河南工業大學法學院）

基金項目：2012年度河南省教育廳人文社會科學研究項目：《中原經濟區建設背景下拆遷相關犯罪的界定及防范》（2012—QN—080），2012年河南省政府決策招標課題《論公眾參與型政府決策模式的構建及其法律保障》（2012B211），河南工業大學高層次人才基金項目：《風險社會視野下刑法的危機與應對》（2011BS039）的階段性研究成果。