建立我國生態補償機制的思路與措施

歐陽志云，鄭 華，岳 平

(1.中國科學院生態環境研究中心城市與區域生態國家重點實驗室，北京 100085;2.海南環境科學研究院，?？?570206)

我國是世界上生態環境脆弱的國家之一。由于氣候與地理條件的原因，形成了長江和黃河上游地區、喀斯特巖溶地區、黃土丘陵溝壑區、干旱荒漠區和海岸帶等一系列典型生態脆弱區，在高強度的人類干擾下，由于缺乏有效的生態保護機制，導致具有重要生態功能，或生態高敏感區不合理開發，從而加劇了一系列生態環境問題和生態災害的發生，如水土流失、草地沙化、石漠化、沙塵暴、泥石流、滑坡等［1］，人與自然的矛盾越來越尖銳。同時，這些地區還是我國貧困人口主要分布區，許多地區仍處于生態退化—貧困化的惡性循環之中。生態脆弱區面積大，生態退化嚴重，是我國生態保護所面臨的基本國情之一。

生態系統具有重要生態功能，對保障國家生態安全發揮重要作用。根據有關研究，目前對我國生態安全具有重要作用的區域有50余個，主要包括水源涵養、防風固沙、洪水調蓄、生物多樣性保護、水土保持等重要生態功能區［2］。這些重要生態功能區對我國生態安全發揮了十分重要的作用。但這些重要生態功能區仍缺乏有效的保護機制，生態功能仍面臨威脅，加上這些區域也多位于偏遠地區，社會經濟發展落后，生態保護與發展矛盾仍然突出，建立生態補償機制是促進我國生態保護、協調區域發展一項重要制度設計。

近年來，生態補償得到了國內外學者的廣泛關注，在生態補償政策的制定與應用等方面進行了大量的研究［3-8］。哥斯達黎加的環境服務補償計劃(the Pago por Servicios Ambientales，PSA)是全球著名的生態補償項目之一，該項目對植樹造林、天然林保護、森林管理等森林保護措施進行補償［9-10］;厄瓜多爾和墨西哥的生態補償項目對退化草場的恢復活動以及植樹造林活動進行補償［11-12］;中國的退耕還林(草)工程補償則是用實物和現金的方式補償參與農戶的各種造林投入以及糧食生產損失［13］;英國農業生產者協助政府進行環境管理并改善動物生境，政府對參與者所付出的投入以及承受的損失進行補償［14］;水資源也是生態補償項目關注的重要領域，哥倫比亞、厄瓜多爾、墨西哥等國都施行相關的補償計劃為水源保護以及水資源管理活動進行支付，中國東江流域的生態補償也是為水源保護支付的典型案例［15-16］;此外，在農業、濕地、流域等領域也有大量的生態補償實踐，這些實踐探索在一定程度上促進了生態環境保護和社會經濟的可持續發展［17-20］。

由于涉及生態安全的要素多、生態補償的利益相關方復雜、生態補償載體多樣、生態補償范圍確定難度大等實際問題，使得目前絕大多數研究都是個案分析，包括生態補償范圍、生態補償標準、補償方式等有關生態補償機制的關鍵問題均未形成成熟的思路和方法［21］。本文擬在分析我國生態補償實踐所面臨問題的基礎上，探討建立國家生態補償機制的思路與對策。

1 我國生態補償實踐所面臨的問題

1.1 我國生態補償實踐

生態補償是生態保護機制建設的重要內容。近年來，我國對建立生態補償機制非常重視，相關的法律與法規，如《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國防沙治沙法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《退耕還林條例》等，均對建立生態補償機制提出了要求。中央及地方政府對建立生態補償機制也提出了明確要求，并將其作為加強我國環境保護的重要內容。國家有關部委也部署了開展生態補償機制探索與試點工作。各省市也結合各自的生態保護要求，積極開展生態補償機制的探索與實踐。

目前，我國生態補償措施主要有天然林資源保護工程、退耕還林(草)工程、森林生態效益補償［22］和生態轉移支付等［23］。天然林資源保護工程1998年啟動，涉及全國 17個省(區、市)的天然林7300 hm2，占全國1.07億hm2天然林的69%。中央財政投入資金7840億元，地方配套178億元。

退耕還林工程于1999年啟動，10年國家財政投入2332億元，全國累計實施退耕還林任務0.28億hm2，其中退耕地造林0.09億hm2，荒山荒地造林和封山育林0.18億hm2。工程范圍涉及25個省區市和新疆生產建設兵團的2279個縣、3200萬農戶、1.24億農民。

森林生態效益補償于2001年啟動，對國家重點生態公益林，即生態地位極為重要或生態狀況極為脆弱，對國土生態安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續發展具有重要作用，以提供森林生態和社會服務產品為主要經營目的的重點防護林和特種用途林，進行經濟補償。目前已累計投入200多億元，全國有0.7億hm2重點生態公益林納入了補償范圍。

2009年中央財政在均衡性轉移支付項下設立國家重點生態功能區轉移支付，以引導地方政府加強生態環境保護力度，提高國家重點生態功能區所在地政府基本公共服務保障能力，促進經濟社會可持續發展。2009年生態轉移支付預算30億元，全國有300多個縣獲得生態轉移支付。此后，生態轉移支付力度迅速擴大，到2012年，國家生態轉移支付預算300億元，全國有600多個縣獲得生態轉移支付。

各省市區在生態補償實踐中，也進行了大量的探索。中國最早的生態補償費實踐始于1983年，在云南省對磷礦開采征收植被及其他生態環境破壞恢復費用［24］。《北京市“十一五”時期功能區域發展規劃》劃出八千余平方公里的生態涵養區，限制和規范生態涵養區的產業發展，同時在扶持政策上給予多種傾斜，同時每年從公共財政資源中撥付生態涵養區建設補償費，對山區生態進行補償，同時還積極開展對生態公益林的補償［25］。為了減少密云水庫和官廳水庫受到的淤積和污染，北京市公共財政和中央補助共同出資進行上游區域的環境建設、污染處理項目，以增加森林覆蓋率、減少污染。

浙江省東陽市與義烏市2001年簽訂城市間協議，東陽市境內橫錦水庫近5.0×107m3水的永久使用權出讓給下游的義烏市，成交價格約為4元/m3，義烏市同時支付一定的綜合管理費［26］，這是典型的水權交易模式，甘肅黑河流域張掖地區也有類似的機制，該區域是通過農戶水票交易制度形成超額用水者與水票結余者的交易市場［27］。此外，浙江省還有多種生態補償的機制，金華市在下游開發建設“金磐扶貧經濟開發區”，開發區內相關企業產生的利稅全部返還給上游鄉鎮，作為該市水源地地區保護的補償，形成異地開發補償的機制［28］，德清縣則多方籌措，設立專項補償資金，并?？顚Ｓ?，專戶管理，用于補償西部鄉鎮的農民，建立水源區生態補償的“德清模式”［29］。

河南省2010年全面實行地表水水環境生態補償機制，以水質為標準，上游省轄市出現斷面水質污染超標的，必須給下游省轄市予以補償，并由省財政主管部門負責生態補償金扣繳及資金轉移支付。此外，江蘇、遼寧、河北、河南等省份也在太湖流域等眾多流域開展類似的基于水污染控制的流域跨區生態補償實踐［27］。江西和福建等眾多省份則大力開展了基于河流源頭保護的政府項目補償項目，在東江、閩江、晉江等流域開展下游對上游的支付，補償流域源頭的生態保護活動以及利益相關者承受的相關利益損失27］。

1.2 我國生態補償中的問題

目前的生態補償措施仍不能滿足我國生態保護的要求，還不能有效調節生態保護利益相關者的利益關系，生態保護者的權益和經濟利益得不到保障，生態破壞和生態服務功能持續退化的問題還沒有得到有效遏制。同時，生態補償內涵泛化，將生態補償與扶持社會發展、資源開發補償、生態賠償與生態建設工程等混淆，導致生態補償概念混亂，使生態補償制度的設計陷于困境。主要問題包括如下六個方面:

(1)生態補償缺乏系統的制度設計 國家沒有統一法律和政策，各地的補償或補助政策取決于決策者的意愿及當地當年的財政預算狀況。同時，由于國家生態補償機制尚在形成之中，林業、環保、農業、水利、財政、發改委等不同部門均根據部門的職權和利益開展生態補償實踐，導致生態補償政策多，國家統一的生態補償制度難以形成。

(2)政府單方決策為主導，利益相關者參與不夠 生態補償對象、范圍、標準和方式的確定，主要以政府決策為主，沒有利益相關者參與協商的機制，尤其作為生態保護主要實施者的農民和牧民沒有參與。

(3)補償范圍界定方法不科學 生態補償范圍主要指應當得到補償的地域范圍。在我國現行生態補償實踐中補償范圍的確定，沒有明確的方法和標準，通常確定依據是江河源頭、河流上游區域，或礦區、林區和山區等，邊界范圍含糊，與生態補償目的是保障生態服務功能持續供給的關系不明確，導致補償責任不明確，難以取得保障生態服務功能持續供給的政策效果。

(4)生態補償對象和生態補償方式不完善 國家主要通過中央財政向地方財政轉移支付生態補償資金，除退耕還林還草的生態補償直接到農民和牧民外，直接受益者均是各級政府。生態補償資金主要受益者是各市縣政府和森林管護人員，主要考慮用行政手段強行保護公益林，以補助管護人員為主，而沒有考慮到應該補償給林權所有者，由所有者自行管護，導致因生態保護經濟利益受到損害的農民沒有直接經濟補償。當集體土地被劃為保護用地，為生態保護作出直接貢獻而利益受到損害的農民沒有得到直接的資金補償。

(5)補償標準低，確定方法缺乏科學基礎 目前生態補償標準的確定是以政府支付能力為基礎的確定的，沒有充分考慮保護森林、草地、濕地等給農牧民帶來的直接經濟損失。尤其在許多地區生態補償資金僅僅用于護林員的勞務費、森林病蟲害和火災的防護等費用，農民根本得不到任何補償金。

(6)缺乏監督機制，政策效果不明顯 目前生態補償資金的使用與生態保護的效果沒有直接掛鉤，沒有建立補償資金的生態保護效果評估機制與監督機制，也沒有相應的獎懲措施，受補償者責任不明確。盡管國家和各級政府投入了大量生態補償資金，生態保護與開發矛盾仍在加劇，生態退化的趨勢仍未得到有效遏制，生態補償政策效果不明顯。

2 建立生態補償機制的對策與措施

生態補償機制在經濟理論上就是實行生態保護經濟的外部性的內部化，讓生態建設和生態保護者能享受到其成果帶來的經濟利益，并讓生態保護成果的受益者支付相應的費用，從而通過制度設計實現生態功能這一特殊“公共產品”生產者與使用、消費者之間的公平性，保障生態功能的投資者得到合理回報，激勵“生態服務功能”產品的可持續生產，以促進我國人與自然的和諧。因此，建立生態補償機制的對策與基本思路。

2.1 建立適合我國國情生態補償機制的原則

根據我國生態環境問題的特征和國家生態安全的需要，建立生態補償的機制應遵循以生態系統服務功能為科學基礎、保護生態者受益、受益者補償、政府主導、全社會參與、權利與責任對等等原則。

(1)以生態系統服務功能為科學基礎的原則 生態系統服務功能是指人類直接或間接從生態系統得到的各種利益［30-31］。通常與國家生態安全密切相關的生態系統服務功能主要有水源涵養、土壤保持、生物多樣性保護、防風固沙、碳固定、災害防護、調節氣候、環境凈化、病蟲害控制等。生態補償最直接的目的是對保護上述生態系統服務功能賴以存在的生態系統，從而實現生態系統服務可持續提供的目標。因此生態系統提供的服務功能是生態補償制度設計的重要科學基礎。

(2)生態保護者受益的原則 也可稱之為“誰保護、誰受益”，由于生態保護是一種具有很強的外部性經濟的活動，保護者不能直接從保護中得到經濟收益，如果對生態保護者不給予必要的經濟補償，就會嚴重影響保護者的積極性和保護行為，引起生態資源的不合理利用，導致生態服務功能的不斷退化，威脅生態安全。解決辦法是對產生外部經濟效應生態系統服務功能提供者，給予相應的直接經濟補償，使生態保護不再是政府的強制性行為和社會的公益事業，而成為投資和收益相對稱的經濟行為，能將生態保護成果轉化為經濟效益，鼓勵人們更好地保護生態環境。

(3)受益者補償的原則 通俗地說“誰受益，誰付費”。生態保護的成果是向社會提供生態服務功能，生態服務功能是一類特殊的公共產品，按照市場經濟社會的普遍原則，享受產品和服務的個人和社會應該向該產品和服務的提供者付費。

(4)政府主導、全社會參與的原則 由于生態保護的成果——生態系統服務功能是公共物品，受益者可以有全人類、特定國家和區域的居民、企業、社會團體和個人等。由于生態保護的成果受益者通常是一定地域范圍的大多數居民，因此，政府有責任代表全民建立和實施生態補償制度。同時，作為生態系統保護成果的受益人、企業和團體也應積極參與。

(5)權利與責任對等的原則 生態補償的目的是實現生態系統保護，從而提供持續的生態系統服務功能，生態保護的效果是衡量生態補償政策實施效果最重要的方面，因此在生態補償政策設計過程中，必須明確受償者在得到補償之后生態保護的責任、范圍、面積，將權利與義務統一起來，使生態補償切實發揮作用，最終達到生態保護的目的。

2.2 科學確定生態補償地域范圍

生態學理論表明:不同的地域的生態系統具有不同生態服務功能，有的地域單元具有極重要的生態服務功能，如對水源涵養、水土保持、沙塵暴控制、生物多樣性保護、調蓄洪水等具有很重要的作用，而有的地域生態服務功能較弱，可以用于經濟發展和城鄉建設。

由于生態保護的目的是保護生態功能，因此確定生態補償的地域范圍時，也必須以生態服務功能為基礎，評價不同地域單元的生態服務功能重要性，以明確對國家、區域或特定城市生態安全有重要意義的地域和生態系統。并根據其重要性程度與等級，確定生態補償的優先次序。

根據我國生態安全的要求，建議目前暫以水源涵養、水土保持、沙塵暴控制、生物多樣性保護、調蓄洪水等5個方面來確定生態補償地域范圍。

2.3 明確生態補償載體與補償對象

根據生態系統與生態服務功能的關系，分析不同生態系統所提供生態服務功能及其重要性，確定生態補償的生態系統類型與補償載體。具有重要生態服務功能的生態系統類型有森林、草地、濕地和海洋等。

以生態補償載體的土地所有權屬和使用權屬特征為基礎，確定生態補償對象，我國土地權屬有兩種，即:國家所有和集體所有，生態補償的對象應是擁有和使用集體土地的農民、牧民。

2.4 建立合理的生態補償經濟標準核算方法

生態補償經濟標準(即生態補償金額)的確定應考慮如下3各方面的因素:

(1)生態保護所導致的直接經濟損失 在生態保護中，保護生態者直接受到的經濟損失。如:可以通過野生動物破壞居民農作物造成的直接經濟損失估算。

(2)生態保護地區為了保護生態功能而放棄的發展經濟的機會成本 由于生態保護的要求，當地必須放棄一些產業發展機會，如水源保護區不能發展某些污染產業、沙塵暴控制區不能放養或限制牲畜的數量，而造成的間接經濟損失，從而影響農牧民的經濟收益。因此其生態補償標準可以參考當地的土地租金確定。

(3)生態保護的投入 測算用于生態保護的直接經濟投入，如用于退耕還林、草、湖，的補償、保護天然林的補償，其它用于生態保護的物質投入、勞動投入、管理費用等。

2.5 建立和完善生態環境補償機制的措施

(1)加強生態保護立法，為建立生態補償制度提供法律依據 這是建立和完善生態保護補償制度的根本保證。

(2)建立生態功能保護區 根據不同地域生態服務功能對國家、區域和地方生態安全的重要性，建立分國家級、省級和市縣級的生態功能保護區，明確生態補償的地域范圍，為生態補償的實施提供科學基礎和依據。

(3)建立多種形式的生態補償途徑 可以通過財政轉移支付、建立生態補償基金和重大生態保護計劃實施生態補償。

運用“財政轉移支付”形式，加大國家在國家級生態功能區的投資強度，尤其要重點支持具有重要生態服務功能的西部地區，少數民族地區的投資力度，盡快從根本上遏制生態退化-貧困化的惡性循環。

建立生態補償分級體制和生態補償基金。生態補償實施分級制，國家的生態補償主要針對國家生態安全有重要意義的區域。地方政府根據自身生態安全的要求實施。鼓勵地方政府建立生態保護基金，為地方政府實施生態補償提供經濟保障。

通過生態保護重大項目支持生態保護。根據國家生態保護的要求，在不同地區設立國家級重大生態保護項目，有計劃、分步驟地在生態環境重點建設地區加強項目投資力度。如在沙塵暴控制區，實施草原恢復項目;在水土保持關鍵地區，實施植被恢復項目;在石漠化地區，實施石漠化治理項目等，全面推進生態保護。

(4)頒布生態補償管理辦法 規范生態補償基金的使用，使生態補償能落實到實施生態保護的主體和受生態保護影響的居民，使之能有效地促進生態保護工作。

隨著經濟社會快速發展，環境與發展的矛盾加劇，建立有效的生態補償制度，保障生態系統服務功能的持續供給，不僅是保障國家生態安全的緊迫需要，也是我國實現公平發展和建設和諧社會的必然要求。因此我國要進一步加強生態補償的基礎理論和方法的研究，將生態補償機制建立在科學的基礎上，盡快建立國家生態補償機制，完善國家生態保護制度。

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