行政起訴權(quán)研究
——以行政訴訟法第二條展開

孫紫微

（青島大學(xué)，山東青島266071）

行政起訴權(quán)研究
——以行政訴訟法第二條展開

孫紫微

（青島大學(xué)，山東青島266071）

訴權(quán)是一種受法律保護(hù)的力，行政訴權(quán)與訴權(quán)是一種種屬關(guān)系，行政訴權(quán)不僅是一項(xiàng)提起救濟(jì)的權(quán)利，還是一項(xiàng)控制行政權(quán)濫用的權(quán)利。行政起訴權(quán)是行政訴權(quán)內(nèi)容之一，也是行政訴權(quán)現(xiàn)實(shí)化的基礎(chǔ)。因此充分保障相對(duì)人行政起訴權(quán)的行使對(duì)保障相對(duì)人的行政訴權(quán)至關(guān)重要。然而在立法與實(shí)踐上行政起訴權(quán)受到種種限制，造成行政案件起訴難，致使行政訴權(quán)落空。因此，有必要放寬行政起訴權(quán)的行使條件，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，減少對(duì)原告資格的限制，以使行政訴權(quán)發(fā)揮應(yīng)有作用。

行政起訴權(quán)；行政訴權(quán)；訴權(quán)

行政訴訟法第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”這是行政訴訟法對(duì)于行政起訴權(quán)的一般規(guī)定。起訴權(quán)是訴權(quán)內(nèi)容的重要一部分，在研究行政起訴權(quán)問題之前，有必要對(duì)其基礎(chǔ)理論——訴權(quán)，進(jìn)行探討。

一、行政起訴權(quán)的基礎(chǔ)理論

訴權(quán)，是提起訴訟的權(quán)利，是請(qǐng)求法律救濟(jì)的權(quán)利，是將爭(zhēng)議付諸于訴訟、求助于法律以期解決糾紛的權(quán)利。訴權(quán)與訴訟是相伴而生的，訴訟作為當(dāng)代解決糾紛的最重要手段，相應(yīng)地，訴權(quán)也早已被公認(rèn)為一項(xiàng)基本的人權(quán)。《世界人權(quán)宣言》第八條規(guī)定：“任何人當(dāng)憲法或法律所賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，有權(quán)由合格的國(guó)家法庭對(duì)這種侵害行為作有效的補(bǔ)救。”作為一項(xiàng)基本人權(quán)，訴權(quán)應(yīng)當(dāng)是普遍的，是人人享有的。

訴權(quán)是一個(gè)抽象性概念，通過具體化其內(nèi)涵，有助于更好地理解訴權(quán)的實(shí)質(zhì)。首先，訴權(quán)的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括啟動(dòng)訴訟的權(quán)利，即起訴權(quán)。通過起訴權(quán)，將抽象的訴權(quán)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的、可操作的、具體的權(quán)利，人們的權(quán)益才有機(jī)會(huì)得到法律的保護(hù)，只有起訴權(quán)得到普遍的保障，訴權(quán)才有可能真正落到實(shí)處，訴權(quán)才有可能真正成為人們普遍享有的、能夠保護(hù)自己的武器。其次，訴權(quán)的第二層內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是獲得法院裁判權(quán)。起訴權(quán)只是啟動(dòng)了訴訟這個(gè)糾紛解決機(jī)制，只有訴訟一直進(jìn)行到審理、判決階段，爭(zhēng)議才能被法律評(píng)價(jià)，人們的權(quán)益才能受到法律的保護(hù)，如果當(dāng)事人雖然啟動(dòng)了訴訟，但法院不予受理或者駁回起訴，那么當(dāng)事人的訴權(quán)實(shí)際上是被架空的。最后，訴權(quán)的內(nèi)涵還應(yīng)當(dāng)包括得到公正裁判權(quán)。這是訴權(quán)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵，訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)是層層遞進(jìn)的，如果當(dāng)事人雖然享有了起訴權(quán)并獲得法院審判，但最終未得到公正裁判，那么當(dāng)事人的訴權(quán)實(shí)際上是徒有虛名的，訴權(quán)是當(dāng)事人通過訴訟保護(hù)自己權(quán)利的權(quán)利，如果當(dāng)事人得不到公正裁判，根本無從談訴權(quán)。

通過上述對(duì)訴權(quán)的分析可知，訴權(quán)的現(xiàn)實(shí)化、具體化是環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)的，起訴權(quán)、獲得法院裁判權(quán)、得到公正裁判權(quán)在訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程中是缺一不可的。訴權(quán)作為行政訴權(quán)的上位概念，訴權(quán)的內(nèi)涵與性質(zhì)是及于行政訴權(quán)的，由此行政訴權(quán)也當(dāng)然包括三層含義，即行政起訴權(quán)、獲得法院裁判權(quán)和得到公正裁判權(quán)。我國(guó)傳統(tǒng)文化一直推崇集體本位，即個(gè)人不是作為個(gè)體的自然人而存在，個(gè)人只是社會(huì)集體的組成部分之一，反映在法律上即法律不是從維護(hù)個(gè)人權(quán)利出發(fā)進(jìn)而維護(hù)有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的社會(huì)秩序，相反，法律是從維護(hù)社會(huì)的整體利益和秩序出發(fā)來考慮個(gè)人的地位、責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，[1]因此，我國(guó)傳統(tǒng)文化在一定程度上阻礙了訴權(quán)的產(chǎn)生與發(fā)展，加之行政訴訟是關(guān)于行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛，簡(jiǎn)單來說即個(gè)人與國(guó)家之間的沖突，而傳統(tǒng)文化是抑個(gè)人、揚(yáng)國(guó)家的，因此行政訴權(quán)的發(fā)展不僅起步晚而且阻力重重。

二、對(duì)行政訴訟法第二條的解釋

行政訴訟法第二條是對(duì)行政起訴權(quán)的一般規(guī)定，行政訴訟法解釋第一條對(duì)其有進(jìn)一步說明，該條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”下文將對(duì)行政訴訟法第二條及相關(guān)法條進(jìn)行解釋、分析，同時(shí)說明目前行政起訴權(quán)存在的問題。

第一，行政起訴權(quán)的主體是公民、法人、其他組織。公民即具有一國(guó)國(guó)籍的人，這里指具有中國(guó)國(guó)籍的人，即外國(guó)人在我國(guó)是不享有行政起訴權(quán)的，那么當(dāng)外國(guó)人的權(quán)益受到行政侵犯時(shí)，他們是無法采取行政訴訟的手段進(jìn)行防御的，這對(duì)保障在我國(guó)的外國(guó)人的權(quán)益是不利的，而且，行政訴訟是為了保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益、確保行政機(jī)關(guān)依法行政，因此行政相對(duì)人是本國(guó)人或是外國(guó)人理應(yīng)得到同樣對(duì)待，由此建議將公民改為個(gè)人。法人和其他組織是民法上的概念。法人即法律擬制的人，民法通則第三十六條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。”但是民法通則沒有規(guī)定什么是其他組織，加之其他組織這一概念本身就有問題，民法學(xué)界的學(xué)者對(duì)此概念多有詬病，因此行政訴訟法中不宜沿用民法上其他組織這一該概念。法人和其他組織的區(qū)分也許在當(dāng)時(shí)的民法上有一定意義，但這種對(duì)組織的劃分在行政訴訟法上意義不大，加之法人和其他組織本質(zhì)上都是組織，目前法人還無法涵蓋所有的組織，由此建議將法人和其他組織的表述修改為組織。

第二，行政訴訟法第二條將被訴主體規(guī)定為“行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員”，行政訴訟法解釋第一條將其進(jìn)一步規(guī)定為“具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員”。一般認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)是指依憲法或行政組織法的規(guī)定而設(shè)置的行使國(guó)家行政職能的國(guó)家機(jī)關(guān)。[2]但是，行政機(jī)關(guān)并不是唯一行使行政權(quán)的主體，除行政機(jī)關(guān)外，行使行政權(quán)的主體還包括被授權(quán)和被委托行使行政權(quán)的組織，這些組織及其工作人員在行使行政權(quán)過程中侵犯相對(duì)人權(quán)益的理應(yīng)屬于行政訴訟的被訴主體范圍，但行政訴訟法第二條的規(guī)定顯然無法涵蓋這些組織。行政訴訟法解釋第一條擴(kuò)大了行政訴訟法第二條的規(guī)定，將“行政機(jī)關(guān)”改為“具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織”，但該表述比較籠統(tǒng)，需要進(jìn)一步解釋、判斷。一般認(rèn)為，行政職權(quán)，即行政權(quán)，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國(guó)家法律、管理國(guó)家內(nèi)政外交事務(wù)的權(quán)力。[3]我認(rèn)為除行政機(jī)關(guān)外，具有國(guó)家行政職權(quán)的方式至少有兩種，即授權(quán)和委托，因此行政訴訟法解釋第一條的規(guī)定可以涵蓋上述兩種組織。但是，在行政合同中，非行政一方往往能夠通過行政合同獲得一定的行政權(quán)并加以行使，如果該主體在行使行政權(quán)過程中侵犯相對(duì)人的權(quán)益，那么該主體也應(yīng)當(dāng)屬于被訴主體，但行政訴訟法第二條顯然無法包括此種情形，行政訴訟法解釋第一條的規(guī)定是否包括此種情形筆者不甚明了。

第三，行政訴訟法第二條將可訴行政行為限定為具體行政行為。具體行政行為是指行政主體針對(duì)特定行政相對(duì)人所作的行政行為。[4]行政訴訟法解釋第一條將可訴行政行為擴(kuò)大為行政行為。對(duì)于什么是行政行為，理論上有不同的學(xué)說，我國(guó)的通說性理解認(rèn)為，行政行為是享有行政權(quán)能的組織或個(gè)人運(yùn)用行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人所作的法律行為。[5]然而，通觀行政訴訟法及其解釋可知，雖然行政訴訟法解釋第一條將可訴行政行為擴(kuò)大為行政行為，但并不是所有的行政行為都可訴，這就涉及到行政訴訟受案范圍問題。目前行政訴訟受案范圍采取“概括、列舉加排除”的模式，行政訴訟法第二條和行政訴訟法解釋第一條第一款是對(duì)受案范圍的概括，行政訴訟法第十一條是對(duì)受案范圍的列舉，行政訴訟法第十二條和行政訴訟法解釋第一條第二款是對(duì)受案范圍的排除，行政訴訟法解釋第二條到第五條是對(duì)行政訴訟法第十二條中相關(guān)用語的解釋，由此可見目前受案范圍的規(guī)定是非常繁雜的。這種受案范圍的規(guī)定方式遭到學(xué)者的批評(píng)，有學(xué)者指出列舉方式最明顯的特征就在于所劃定的范圍相對(duì)狹窄，它不可能詳盡地包括所有可訴的行政機(jī)關(guān)的行為，而且列舉可訴行為的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，多重標(biāo)準(zhǔn)難免產(chǎn)生重疊和遺漏，由此導(dǎo)致行政訴訟受案范圍狹窄，可訴之法院的行為有限。[6]不過對(duì)行政訴訟法解釋的積極作用學(xué)者也給予了肯定，有學(xué)者指出行政訴訟法解釋對(duì)可訴行政行為的概念作了從寬解釋：一是明確將事實(shí)行為納入行政訴訟的受案范圍；二是明確將雙方行為納人行政訴訟受案范圍；三是將可訴的行政行為從涉及人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)擴(kuò)大到其他權(quán)益的行政行為。[7]對(duì)可訴行政行為的范圍，爭(zhēng)議較大的問題是是否應(yīng)將可訴行政行為局限在具體行政行為，抽象行政行為是否也應(yīng)納入其中，對(duì)此問題，有學(xué)者認(rèn)為，抽象行政行為是否納入訴訟范圍，不在于抽象行政行為應(yīng)不應(yīng)該受司法審查，而在于司法是否有能力進(jìn)行審查，是否比其他審查方式更有效[8]，因此，抽象行政行為是否納入訴訟范圍，不僅要考慮對(duì)相對(duì)人行政訴權(quán)的保護(hù)，還要考慮對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的現(xiàn)實(shí)可行性。

第四，“認(rèn)為……侵犯其合法權(quán)益”。“認(rèn)為”是指行政相對(duì)人自己主觀上的認(rèn)為，只要行政相對(duì)人主觀上認(rèn)為行政主體在行使行政權(quán)過程中侵犯了自己的合法權(quán)益就可以行使起訴權(quán)，提起行政訴訟，并不以行政主體實(shí)際上真正侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益為前提，至于行政主體是否真正侵犯相對(duì)人合法權(quán)益由法院進(jìn)行審查。《現(xiàn)代漢語詞典》對(duì)“侵犯”的定義是非法干涉別人，損害其權(quán)利。[9]行政訴訟法第二條規(guī)定的“侵犯”是指對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成實(shí)際損害，因此無法包括對(duì)行政相對(duì)人造成不利影響、間接影響的情形，這對(duì)保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益是不利的。“其”是指行政訴訟法第二條規(guī)定中的“公民、法人或者其他組織”，即行政相對(duì)人只能就自己的損害提起行政訴訟，不過行政訴訟法解釋第十二條將該限定擴(kuò)大到“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，但何謂“有法律上利害關(guān)系”仍需進(jìn)一步解釋，因無統(tǒng)一的立法、司法解釋，人們無從知曉對(duì)“有法律上利害關(guān)系”的準(zhǔn)確、具體界定，導(dǎo)致在實(shí)踐中法院常以原告與被訴行政行為無法律上利害關(guān)系為由不予立案、駁回起訴，使人們求告無門。另外，與此相關(guān)的一個(gè)熱點(diǎn)問題是公益訴訟，主要指行政公益訴訟。目前我國(guó)尚無行政公益訴訟，原告起訴只能限于自己權(quán)益和與自己有法律上利害關(guān)系的情形，這對(duì)保護(hù)公共利益極為不利。雖然行政訴訟法第二條規(guī)定行政相對(duì)人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵犯就可以提起訴訟，但行政訴訟法第十一條將第二條規(guī)定的“合法權(quán)益”主要限定在人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，不過行政訴訟法解釋的規(guī)定淡化了受案范圍的權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟法解釋第一條第一款規(guī)定只要相對(duì)人對(duì)行政主體的行政行為不服即可提起訴訟，行政訴訟法解釋第十三條將相鄰權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)納入權(quán)利保護(hù)范圍，另外，行政復(fù)議法第六條第十一項(xiàng)規(guī)定公民、法人、其他組織“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”可以申請(qǐng)行政復(fù)議，間接地將對(duì)合法權(quán)益的限定予以取消，“但對(duì)‘合法權(quán)益’缺乏相應(yīng)的立法解釋和司法解釋。實(shí)踐中通常理解只有相對(duì)人的法定權(quán)利受到影響者才能起訴。”[10]

三、行政起訴權(quán)與受案范圍

對(duì)行政訴訟受案范圍，有學(xué)者指出，為行政訴訟劃定一個(gè)受案范圍，其實(shí)質(zhì)是對(duì)訴權(quán)的限制，也就是對(duì)一項(xiàng)基本人權(quán)的限制，[11]立法者從行政行為和相對(duì)人權(quán)利兩個(gè)方面不斷擠壓受案范圍，經(jīng)過層層篩選，能納入受案范圍的只是很小一部分行政行為，即具體的、非國(guó)家性的、外部的、非終局性的違法行為，而且這些行為必須對(duì)直接利害關(guān)系人的權(quán)利造成了現(xiàn)實(shí)的、物質(zhì)方面的損害，[12]這樣一來，行政相對(duì)人訴權(quán)的行使往往困難重重。對(duì)此，有學(xué)者指出，從擴(kuò)展和保障行政訴權(quán)的角度考慮，有必要在立法上放寬行政訴權(quán)的行使條件，除涉及國(guó)家政權(quán)的國(guó)家行為外，政府的管理行為原則上都應(yīng)具有可訴性。[13]而且，有學(xué)者對(duì)受案范圍提出了重構(gòu)方案，該學(xué)者認(rèn)為從充分保障訴權(quán)的角度，比較理想的模式是排除模式，即原則上凡個(gè)人和組織向法院提起行政訴訟，法院都應(yīng)當(dāng)受理，只有在少數(shù)同樣出于保障人權(quán)需要的例外情況下，法院才可以根據(jù)法律明確規(guī)定不予以受理，具體模式是“抽象概括加具體排除”，即對(duì)起訴主體、被告資格、行為只作高度抽象概括規(guī)定，對(duì)應(yīng)當(dāng)排除的范圍做出明確具體的列舉。[14]

[1]史麗萍.關(guān)于中國(guó)行政訴權(quán)的傳統(tǒng)文化再分析——寫在讀〈行政訴權(quán)研究〉后[J].法制與社會(huì),2008,(1).

[2][3][4][5]姜明安.行政法與行政訴訟法（第三版）[M].北京大學(xué)出版社、高等教育出版社,2009.117.4.179.176.

[6]張樹義.沖突與選擇——行政訴訟的理論與實(shí)踐[M].時(shí)事出版社,1992.89-91.轉(zhuǎn)引自薛剛凌.行政訴權(quán)研究[M].華文出版社,1999年.212.

[7]江必新.中國(guó)行政訴訟制度之發(fā)展——行政訴訟司法解釋解讀[M].金城出版社,2001年.31ˉ32.轉(zhuǎn)引自喜子.反思與重構(gòu)：完善行政訴訟受案范圍的訴權(quán)視角[J].中國(guó)法學(xué),2004,(1).

[8][11][14]喜子.反思與重構(gòu)：完善行政訴訟受案范圍的訴權(quán)視角[J].中國(guó)法學(xué),2004,(1).

[9]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編.現(xiàn)代漢語詞典（2002年增補(bǔ)本）[Z].商務(wù)印書館,2002.1024.

[10][13]薛剛凌.行政訴權(quán)研究[M].華文出版社, 1999.213.239.

[12]孔繁華.行政訴權(quán)的法律形態(tài)及其實(shí)現(xiàn)路徑——兼評(píng)最高人民法院法發(fā)[2009]54號(hào)文件[J].法學(xué)評(píng)論,2011, (1).

（責(zé)任編輯：滕元良）

D 925.3

A

1008—6153（2013）04—0067—03

2013-04-22

孫紫微（1988-），女，青島大學(xué)法學(xué)院2011級(jí)訴訟法學(xué)專業(yè)碩士研究生。