軍地聯合立法若干理論問題探析

唐 蜜

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊065000）

隨著軍隊社會化和軍人與地方人員交往的增多，軍民之間有些問題用道德規范已不能予以調整，而是需要用相應的法律規范來解決。所以，以軍地聯合立法的方式來解決這些問題是依法治國、依法治軍的客觀要求，也是現實的迫切需要。

一、界定軍地聯合立法的含義

軍地聯合立法在學界暫未有一個確切的定義與解釋，對它的討論研究也較為少見。一般認為，“軍地”即軍隊與地方。軍隊在這里特指擁有軍事立法權的各軍事機關；而這里的“地方”則比較難界定。通常來說，地方是與中央相對的概念，它們反映國家政權系統內部的層級關系，此種用法較為普遍。但是，地方還有另一種解釋，即作為與軍隊相對的概念而存在，反映的是軍隊這一武裝集團與國家政權①這里的政權，包括各級政權機關。系統之間的關系。所以，這種意義上的軍地，體現的是軍政關系。軍地聯合立法中的地方，體現的就是第二種解釋，而這里軍地之間的關系，便是指軍政關系。故此給出定義：軍地聯合立法就是指有軍事立法權的軍事機關與國家行政機關、權力機關根據憲法和法律共同制定、修改、廢止有關調整軍隊與國家機關、軍隊與地方關系的軍事行政法規、軍事行政規章的活動。

二、明確軍地聯合立法的法律依據

軍地聯合立法雖然在實踐中已有先例，并放入了我國三級軍事立法體制中，但對于這樣一個已經逐步完備并得到實踐認可的做法，不少學者至今仍有不同意見。他們認為，我國憲法至今沒有確認軍事機關的立法權限，中央軍委及其各總部等大單位制定軍事法規的權限缺乏法律依據，而對于國務院與中央軍委以及國務院有關部門與軍委各總部聯合立法權的法律依據更是無從談起。筆者認為，國務院與中央軍委制定軍事行政法規、國務院各部與軍委各總部制定軍事行政規章，是我們黨和國家領導、指揮武裝力量的成功實踐，是貫徹依法治國方略，建設社會主義法治國家的需要。它們不僅在事實上存在，而且為軍隊與地方所認可，因此，將軍地聯合從軍事立法體制中剔除是不可取的。

《國防法》第14條規定：“國務院和中央軍事委員會可以根據情況召開協調會議，解決國防事務的有關問題。”第16條規定“地方各級人民政府根據需要召開聯席會議，協調解決本行政區域內有關國防事務的問題。”雖然這些條款中并未明確提及軍地聯合立法，但卻表明了我國在面對國防事務方面的問題時，需要軍隊與地方共同解決。當然，如何在憲法與法律中給予聯合立法以合法依據，也是軍地聯合立法中亟待解決的一個重要課題。憲法是我國的根本大法，不能隨意改動，但我國最高立法機關可以制定相關法律對憲法予以補充。目前，只有2002年中央軍委頒布的《軍事法規軍事規章條例》第68條②《軍事法規軍事規章條例》第68條規定：“軍事機關擬定由中央軍委或者國務院、中央軍委提請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會審議的法律草案的活動，擬定由國務院、中央軍委聯合發布或者批準發布的軍事行政法規草案的活動，以及擬定由國務院有關部門、中央軍委有關總部聯合發布的軍事行政規章草案的活動，參照本條例的有關規定執行。”規定了中央軍委與國務院的相關聯合立法活動，這成為軍地聯合立法相對明確的依據。但是其法律位階未達到理想的高度，而且不夠直接與具體。故應當從維護社會主義法制與軍地協調統一出發，對軍地聯合立法進行必要的補充。如在現行《立法法》中將國務院與中央軍委制定軍事行政法規、國務院各部與軍委各總部制定軍事行政規章予以明確授權。

三、確定軍地聯合立法的主體

根據《立法法》的規定，軍事立法主體有四層：全國人大及其人大常委會；國務院和中央軍事委員會；國務院各部委、中央軍委各總部；各軍兵種、軍區。從上述規定我們可以看出，地方國家機關是沒有軍事立法權的。但是，這樣的主體認定并未考慮到我國各軍區、各行政區域的實際情況，過度的集中統一會使現行主體制定的軍事法規、規章在部分地區實際實行時無法達到預期的效果。且根據我國《國防法》第15條的規定，地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內，保證有關國防事務的法律、法規的遵守和執行；地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的征兵、國防教育、國民經濟動員、退出現役軍人的安置和擁軍優屬等具有軍事行政性質的工作。按照《憲法》和《立法法》的規定，地方國家權力機關和地方國家行政機關是可以制定地方性法規和行政規章的，由此可以推斷出地方國家機關有一定的軍事行政立法權。而為了解決相關立法不一致的情況，筆者認為，國家軍事利益事關重大，有關國家軍事的事務只能由國家來進行統一控制，在給予地方國家機關以軍事立法權的同時應對其嚴格限制。故地方國家機關在行使軍事立法權時，應嚴格按照《國防法》第16條的規定，與駐地軍事機關加強合作，共同解決該行政區域內相關的國防事務問題，如確有制定有關軍事性行政法規、規章的必要，應與駐地大軍區、軍兵種聯署，以解決軍事立法的合法性問題。

根據以上討論，筆者認為軍地聯合立法的主體應包括：國務院與中央軍事委員會；國務院有關部門與軍委各總部；地方國家機關與駐地大軍區、軍兵種。

四、有關軍地聯合立法的特殊原則

軍地聯合立法作為軍事立法體系下的一種類型，應遵循軍事立法的基本原則，如合憲原則、民主原則、維護國家軍事利益原則、保障高度集中統一原則等。同時，它也擁有自己應該遵循的特殊原則。

（一）軍事利益與經濟利益相協調原則

軍地聯合立法不可避免地涉及到軍地兩方的利益問題，其中最突出的就是軍事利益與經濟利益。雖然軍地聯合立法處于軍事法體系下，但根據國家軍事利益有限原則，軍地雙方在聯合立法活動中必須兼顧國家軍事利益和國家經濟建設利益，這是保持正常軍地關系的基礎，也是依法調整軍地關系的出發點。只有進行全面衡量的立法才能使軍隊在有效維護軍事利益的同時，自覺維護國家經濟建設利益；使廣大的民間社會在爭取經濟利益的同時，不忘尊重國家的軍事利益。

（二）軍事利益優先原則

國家的軍事利益與國家存亡有著直接的聯系，軍事利益的損失有可能造成整個國家政治經濟利益全面、徹底且不可逆轉的喪失，甚至導致國家的覆滅。因此，軍地雙方在聯合立法時，要適當地以軍事利益優先，尋求軍事利益的最大化。確立軍事利益優先原則是國家軍事利益在國家利益中的特殊重要位置的表現。

（三）統一下的分散原則

實踐表明，維護軍事法的統一性是地方適當分權的前提和基礎，必要的統一是軍地進行聯合立法的基本前提。要在聯合立法實踐中把握好集中與分散的“度”，統一與分散相結合。也就是說，軍地雙方在聯合立法活動中應在國家制定的憲法、軍事法律的統一指導下，堅持與各軍兵種、各軍區以及各地區的具體實際情況相結合。

五、劃分軍地聯合立法的權限范圍

軍地聯合立法的權限范圍，就是軍地聯合立法主體根據憲法和法律，可以或應當在多大范圍內行使軍事立法權。我國并未明確軍地聯合立法的適用范圍與調整范圍，這使得軍地聯合所立的法規、規章的適用界限，以及軍、地、軍地聯合三者之間的立法界限無法區分清楚，在實踐中產生了混亂。因此，明確軍地聯合立法的適用范圍與調整范圍顯得格外重要。筆者以《國防法》第14條和第16條為基礎，對軍地聯合立法的權限范圍予以劃分。

1.凡是調整對象涉及軍隊、軍人與地方各級人民政府、社會團體、企事業單位和公民相互關系的，如涉及國防與軍隊建設中有關兵役、后備力量建設、軍事設施保護等重大問題的軍事行政法規，由國務院和中央軍委聯合制定。如《征兵工作條例》、《關于安置軍隊轉業復員干部的規定》等。

2.對某些領域內某個方面涉及到軍隊和地方關系的，可由四總部和國務院有關部委協商提出，報中央軍委、國務院決定或由雙方共同決定。如鐵道部、交通部、總參謀部、總后勤部聯合發布的《關于退伍戰士行李運輸問題的規定》等。

3.對本行政區域內的征兵、民兵、預備役、國防教育、國民經濟動員、國防交通、國防設施保護等涉及國防建設的制度和行為規范，由地方權力機關、行政機關與駐地大軍區、軍兵種共同協商制定。地方性軍事行政法規和規章是其制定機關在自己的職權范圍內，根據并為了執行軍事法律、軍事法規（軍事行政法規）而制定的。它主要是將上兩個層次的法律、法規中所確定的一般準則，結合本系統或本區域的實際情況，以更具體明確，更具針對性和可操作性的特殊規范形式表現出來，并貫徹于國防和軍隊建設的實際工作中。

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