從委托代理關系解讀警察不作為的原因

戚元松

（中國人民公安大學，北京100038）

警察是英勇、高尚與正義的化身。但是現實生活中，民眾對于人民警察的印象悄然地發生著一些變化，警察及其相關問題“一而再，再而三”地成為社會關注的焦點。近些年，關于警察的負面報道，尤其是關于警察不作為的報道屢見報端，把公安機關及人民警察推上風口浪尖。警察不作為使社會公共安全產品不能有效地供給，損害了國家和社會的公共利益及社會公眾的自身利益，不利于社會的安定團結，在一定程度上損害了公安機關及人民警察的形象，降低了人民警察的威信，有損公安工作堅實的群眾基礎。

一、警察不作為的概念及表現形式

警察不作為，是指警察應當履行某種法定作為的義務且有能力履行而未能履行的行為。即“應為而不為”的行為狀態。鄧國良教授在《解讀警察不作為行為》一文中，從現行法律的規制和公安執法實踐角度，詳細列舉了四種不同的警察不作為分類以及七種警察不作為的行為表現：[1]

警察不作為的四種不同分類：既有實體法上的不作為，也有程序法上的不作為；既有依申請引發的不作為，也有依職權產生的不作為；既有相對人主動求助引發的不作為，也有相對人無求助產生的不作為；既有以動作形式表現出來的不作為，也有不以動作形式表現出來的不作為。

警察不作為的七種表現形式：1.不履行法定職責；2.拖延履行法定職責；3.未履行救助的義務；4.未盡到注意的義務；5.未盡到因合理信賴而引發的法定義務；6.不適當履行法定義務；7.未履行法定告知義務。

二、警察行為中的委托代理關系

委托代理理論是經濟學領域研究企業治理的理論。它建立在理性“經濟人”假設以及信息不對稱的假設之上，是在深入研究企業內部委托人與代理人之間信息不對稱問題及激勵問題發展起來的。委托代理理論的中心任務是研究在利益相沖突和信息不對稱的環境下，如何有效避免產生的道德風險和逆向選擇問題，委托人如何選擇代理人并設計最優契約來約束和激勵代理人，以最大限度地增加委托人效用。

雖然委托代理關系產生于經濟領域，是研究企業問題的理論，但是委托代理關系的適用并不僅局限于經濟領域，在公共管理領域同樣適用。我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民，人民是公共權力的所有者。根據社會契約理論，政府作為公共利益的代表，代理人民行使公共權力，由此而產生了公眾與政府之間的委托代理關系，即人民為委托人，政府為代理人。其次，根據職權的劃分，政府把社會公共安全事務交與公安機關及其人民警察，由此而產生了委托代理關系。在這一關系中，政府為委托人，警察為代理人。由此而產生了警察行政過程中的雙重委托代理關系。

三、警察不作為的原因分析

（一）對委托代理關系中權力認識上的誤區

首先，委托代理關系產生于經濟領域，應用到政治生活領域過程中，委托代理關系發生特殊變化。在政治生活中的委托—代理關系中，政府作為公共權力的代理人,其管理對象是社會公共事務,而社會是各個社會成員之間的共同關系的總和。這樣,人們以集體形態的人民出現時是政府的主人,而以個體形態出現時卻成為政府管理的對象。政府官員在理論上是服務于人民的公仆,但在具體社會生活中卻可以憑借公共權力強制性支配人們的行為,容易蛻變成人民的主宰。[2]作為政府重要部門的公安機關，在日常的執法活動中，面對的通常是以個體形態出現的人民群眾。此時，警察變為支配的一方，群眾處于弱勢一方。

其次，在雙重委托代理關系下，委托代理的鏈條增加，權力的來源，即授權問題顯得尤為重要。在公眾與警察之間，由于存在政府這一中間環節的委托代理關系，公眾把權力委托于政府，政府代理人民行使權力，政府又進行了下一步的委托，委托于警察以警察權（警察權力是公安機關或人民警察依照國家法律規定的內容和程序行使的強制性的行為。警察權力是實現警察職能、完成警察任務的保證。警察權是一種國家權力，是公權力的組成部分），[3]從而使得委托代理關系中權力的性質和來源在認識上產生誤區。對于公安機關及人民警察的權力到底是誰授予的，少數民警認為手中的權力是上級政府授予的，是領導授予的，缺乏對權力來源的正確認識。

（二）信息不對稱是導致警察不作為的外在因素

在委托代理關系中，委托人與代理人的目標是不一致的。代理人擁有自己的私人信息，委托人不能直接觀察代理人的某些私人信息，委托人與代理人之間掌握的信息是不一致的。由于信息的不對稱，產生了逆向選擇問題和道德風險問題。逆向選擇是指在信息不對稱狀態下，代理人一方一般擁有“隱蔽信息”并且利用委托方信息缺乏的特點而使對方不利，從而使博弈或交易的過程偏離委托方的意愿。道德風險是指一方利用信息不對稱，在最大限度地增進自身效用時作出不利于他人的行動。

在公眾與警察委托代理關系中，信息不對稱是指代理人警察與公民委托人之間所掌握和擁有的政策信息，案件偵破或服務的材料、進程等信息不相同和不完全，即警察代理人比公民委托人占有較多的相關信息，處于信息的優勢地位，而公民委托人則處于信息的劣勢地位。在警察執法過程中，警察利用所掌握的信息優勢誘發機會主義，作出違背公眾利益的選擇，努力增進警察自身效用，做出不利于社會大眾的行動。

委托代理關系的分析是建立在“理性人”和“經濟人”假設之上的，警察也是追求自身利益最大化的理性經濟人，所以存在著為獲取私利而侵害公共利益的可能性。追逐自利的警察會把手中的警察權當做為自己謀取利益的工具，置個人利益于社會利益和公共利益之上，使手中掌握的權力不能有效地為人民群眾辦事。

（三）代理人團隊中警察個人的“偷懶”行為

在簡單的委托代理模型當中，僅僅考慮單個代理人的情況。但是在現實中代理人一般有多個，代理人形成“團隊”。所謂“團隊”是指一組代理人，受托與同一個委托人，他們獨立地選擇服務方式，但創造一個共同的產出。整個團隊的工作取決于團隊成員的努力程度，團隊工作導致團隊成員個人的偷懶行為。警察機關由許多單個民警組成，形成一個“團隊”。在這種情況下，個別警察會出現“搭便車”現象，出現偷懶行為。

（四）對作為委托代理人的公安機關及其民警缺少有效監督

在委托代理關系交付之后，對代理人進行有效的監督顯得尤為重要。委托人進行監督需要付出監督成本，即測度和觀察代理人的行為所花費的費用；委托人通過預算約束、薪酬政策和運營規則等手段來控制代理人的行為。

社會大眾把社會安全產品的生產委托于公安機關，但社會大眾對公安機關進行有效的監督十分困難。首先，對警察的某些行為過程難以進行有效的監督。由于公安工作的特殊性，某些行為過程如案件偵破過程所跨時間空間幅度較大，過程過于專業和復雜，對其工作的努力水平，旁人無法進行有效測量。其次，在公安民警中監督與被監督者意識薄弱，將權力與監督對立起來。部分民警認為監督就是干擾辦案，監督就是故意找茬，對監督持抵觸態度。有些警察往往憑借其擁有的專業知識、專業技術和特殊地位，拒絕警務公開，不愿接受公眾監督，刻意使公眾處于“無知”的狀態。最后，有關監督的制度不健全。雖然對公安機關的各種監督措施正在不斷地建立和完善，但是有關的執法監督操作性較差，監督的視野不夠開闊；只強調內部監督，而外部的監督往往流于形式，群眾監督渠道不暢。缺乏對于掌握警察權的公安機關及民警行為過程的有效監督，產生了警察在執法活動中的不作為。

（五）代理行為中代理人自由裁量的存在

在委托代理關系產生之后，代理人有較大的自主權，委托人不便或不能對其行為過程中的具體細節進行指導。在社會大眾與公安機關的委托代理關系中，國家雖有各種法律和規章制度規范制約公安機關及人民警察的行為，但這并不意味著法律和規章制度會把警察行為的每一個細節和步驟都予以詳細而嚴密地規定，由此出現了很大的自由空間。“警察沒有也從來不可能有足夠的資源來完全執行每一部法律。因此，不可避免地需要作出優先選擇。”“甚至是表達最精確的法律規則，也需要在具體情況下進行解釋。”[4]正是由于警察自由裁量權的存在，導致一些警察作出對自己有利的選擇，出現在執法過程中的不作為現象。

（六）作為代理人的警察亞文化的影響

作為一種職業和一個特殊社會群體，警察有其獨特的共享的價值觀、行為規范和知識、技能體系。威廉·A·韋斯特提出了警察亞文化的概念。警察亞文化指的是警察組織所獨有的內涵、價值及行為模式。亞文化中有健康的成分，也有不健康的成分。由于天天和社會陰暗面接觸，一些警察看到社會的腐化與黑暗，從而心灰意冷、冷漠無情，產生玩世不恭的處世態度。現實工作的失望早已將神圣的布道感徹底打破，一些警察把與犯罪分子的斗爭視作兒戲，許多案子破不了，罪犯逍遙法外，而他卻沒有愧疚感。

[1]鄧國良.解讀警察不作為行為[J].江西公專學報,2009(2).

[2]倪星.公共權力委托——代理視角下的官員腐敗研究[J].中山大學學報(社會科學版),2009(6).

[3]李健和.我國警察權力配置的現狀、問題與原因——警察權力專題研究之二[J].中國人民公安大學學報,2007(5).

[4][英]羅伯特·雷納.警察與政治[M].易繼倉,朱俊瑞譯.北京:知識產權出版社,2008:195.