社會(huì)管理體制創(chuàng)新的協(xié)商民主邏輯與行動(dòng)解析

韓 躍 民

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 思想政治理論課教研部，杭州 310018)

黨的十八大進(jìn)一步明確提出了“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”的歷史任務(wù)。特別是首次提出了“社會(huì)主義協(xié)商民主是人民民主的重要形式”這一重要論斷。這既是針對(duì)目前中國(guó)政治體制改革所提出的新思路、新方法，又為中國(guó)社會(huì)管理體制的創(chuàng)新指明了新的方向和路徑。

本文試圖以協(xié)商民主理論為基礎(chǔ)對(duì)社會(huì)管理體制創(chuàng)新這一重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行再探討，以期為進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)社會(huì)管理體制創(chuàng)新尋找新的視角。所謂協(xié)商民主或者商議性民主是指“通過(guò)政治公共領(lǐng)域的交往條件，保障民眾的話語(yǔ)權(quán)和交往權(quán)利，通過(guò)平等對(duì)話協(xié)商途徑，使多元利益達(dá)成的‘辯論共識(shí)’影響公共決策機(jī)構(gòu)，以此消除公共決策中的‘獨(dú)白’和‘話語(yǔ)壟斷’?！保?］毋庸置疑，協(xié)商民主所包含的公眾參與、平等協(xié)商的精神和價(jià)值理念為在社會(huì)管理過(guò)程中倡導(dǎo)以人為本、協(xié)同治理等新型社會(huì)管理體制提供了必要的理論基礎(chǔ)。這意味著應(yīng)更加突出強(qiáng)調(diào)“社會(huì)協(xié)同”、“公眾參與”在社會(huì)管理中的地位與作用，并將社會(huì)管理逐步納入理性、有序、協(xié)商式的制度化軌道。

一、建立表達(dá)自由的利益訴求機(jī)制

建立表達(dá)自由的利益訴求機(jī)制是社會(huì)管理體制創(chuàng)新的首要內(nèi)容。加強(qiáng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新首先要建立一種表達(dá)自由的利益訴求機(jī)制。協(xié)商民主理論認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)條件下，由于人們的需求和意愿的非同質(zhì)性，基于利益的矛盾與沖突不可避免，①這里的利益矛盾與沖突是指基于公共利益的矛盾與沖突。在協(xié)商民主看來(lái)，對(duì)話協(xié)商機(jī)制僅僅適用于公共利益的范圍，而不適用于基于個(gè)人主義的各種私利和偏好的私人利益領(lǐng)域。但無(wú)論如何這為建立一種以對(duì)話、協(xié)商為途徑的表達(dá)自由的利益訴求機(jī)制提供了某種可能。但不能就此否認(rèn)人們可以在交互關(guān)系中通過(guò)對(duì)話、談判、妥協(xié)、討價(jià)還價(jià)找到一致性。正如馬修·費(fèi)斯廷斯泰因指出的，“公共協(xié)商不僅是澄清技術(shù)和道德信念的過(guò)程，而且是人們表達(dá)自己愿望和利益的領(lǐng)域，其中，參與者共同尋找各種路徑，使不同的、有時(shí)互相沖突的利益和欲望實(shí)現(xiàn)融合”［2］208所謂“表達(dá)自由”，應(yīng)當(dāng)這樣來(lái)理解，即“即使這種言論超出了政治的范圍”［3］46也應(yīng)當(dāng)受到理解和尊重。當(dāng)然，“表達(dá)自由”并不意味著對(duì)于任何過(guò)渡性的利益訴求不加以任何約束和限制，在一定限度內(nèi)應(yīng)允許人們自由、平等地表達(dá)自身合理的利益訴求。

目前，中國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，“社會(huì)利益主體呈現(xiàn)多元化特征，利益關(guān)系呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢(shì)，而且各種利益主體之間的差距也在不斷加大，社會(huì)階層分化呈現(xiàn)加速趨勢(shì)?！保?］177在這樣一個(gè)利益沖突的高發(fā)期，一些看似微小的社會(huì)問(wèn)題往往是導(dǎo)致社會(huì)矛盾和沖突的根源。歸根結(jié)底，這主要源于在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中部分強(qiáng)勢(shì)群體獲得了其他群體無(wú)法比擬的社會(huì)資源，“因而贏得了更多的利益表達(dá)空間，也掌握了影響公共政策的話語(yǔ)權(quán)”［5］。相反，部分弱勢(shì)群體卻因?yàn)樽陨碚莆盏馁Y源十分有限而導(dǎo)致他們無(wú)法順利獲得制度內(nèi)和制度外的利益表達(dá)渠道，最終不得不放棄自身的利益訴求，甚至采取比較極端的行為，這也是導(dǎo)致當(dāng)前中國(guó)社會(huì)矛盾不斷激化以及造成貧富差距持續(xù)拉大的重要原因之一。有鑒于此，進(jìn)一步協(xié)調(diào)中國(guó)社會(huì)的利益關(guān)系，有效化解社會(huì)矛盾，必須建立起一個(gè)能夠表達(dá)自由的利益訴求機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，一是要實(shí)現(xiàn)利益訴求機(jī)會(huì)的均等。在傳統(tǒng)社會(huì)管理體制下，一種正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)往往被視為不穩(wěn)定因素，甚至連要求對(duì)話的權(quán)利也被剝奪了，而這往往是導(dǎo)致許多社會(huì)矛盾由小變大，甚至進(jìn)一步激化的主要原因之一。二是要建立暢通的利益訴求渠道。建立方式多樣、規(guī)范有序、暢通高效的訴求表達(dá)渠道，是及時(shí)解決社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的重要條件。事實(shí)表明:一個(gè)自由平等的利益表達(dá)機(jī)制不是壓制人們的利益訴求、消除利益沖突，而是能夠容納各種利益訴求并用制度化的方式解決沖突。

二、建立邁向現(xiàn)代的社會(huì)公眾參與機(jī)制

公眾參與社會(huì)管理是現(xiàn)代社會(huì)管理的突出特點(diǎn)，也是社會(huì)管理體制必須回應(yīng)的核心內(nèi)容。所謂社會(huì)公眾參與機(jī)制是指政府通過(guò)引導(dǎo)公眾有序參與相關(guān)社會(huì)公共事務(wù)的制度和規(guī)范的總稱?，F(xiàn)代社會(huì)，公眾參與社會(huì)公共事務(wù)管理是社會(huì)管理的內(nèi)在要求，也是社會(huì)管理的題中應(yīng)有之義。社會(huì)事務(wù)的管理離不開公眾參與，有效的社會(huì)管理需要公眾的支持和配合。在協(xié)商民主看來(lái)，公眾參與是通過(guò)“民主”和“協(xié)商”的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如約·埃爾斯特認(rèn)為，“在一個(gè)更具理性分析的社會(huì)里，人們不會(huì)害怕承認(rèn)對(duì)某一問(wèn)題的無(wú)知會(huì)被當(dāng)做一種徹底無(wú)知的表現(xiàn)，在這種社會(huì)里，協(xié)商更有可能性?！保?］4事實(shí)證明:公眾參與對(duì)于社會(huì)管理而言有著特別的意義。成功的公眾參與既可以增進(jìn)政府與公民之間的相互了解和信任，又可以促進(jìn)政府社會(huì)管理決策的科學(xué)化和民主化，更為重要的是它可以激發(fā)社會(huì)活力和凝聚力，促進(jìn)社會(huì)和諧。

改革開放三十多年，隨著中國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變，社會(huì)管理領(lǐng)域中的公民參與機(jī)制也發(fā)生了重大改變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“政府在社會(huì)生活中處于絕對(duì)的支配地位，對(duì)于每一個(gè)公民而言，無(wú)論是受益還是受損，或者需要還是不需要，都必須接受政府所提供的服務(wù)，政府很少甚至不必與公民進(jìn)行協(xié)商和溝通。”［6］在這樣的背景下，公民很難參與社會(huì)管理。改革開放后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了深刻的變化，公民的自主意識(shí)和參與意識(shí)逐漸覺(jué)醒，越來(lái)越多的人希望通過(guò)參與公共事務(wù)、借助公權(quán)機(jī)構(gòu)和社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)維護(hù)、確保自身利益的實(shí)現(xiàn)。但事實(shí)上，目前仍然面臨著低層次的社會(huì)參與較多，高層次的社會(huì)參與較少;動(dòng)員性參與較多，自主性參與較少的事實(shí)。追根溯源，這主要是由于社會(huì)組織發(fā)育不足，公民缺乏有效的參與途徑造成的。20世紀(jì)90年代后，中國(guó)的社會(huì)組織獲得了較大發(fā)展，但仍普遍面臨著行政管制過(guò)多、市場(chǎng)化欠缺的問(wèn)題，一些社會(huì)組織與政府之間的協(xié)作溝通不暢，參與社會(huì)管理的獨(dú)立性不強(qiáng)，甚至陷入生存困難的境地，這極大地限制了廣大人民群眾參與社會(huì)管理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。要想解決上述問(wèn)題，一是要培育公民的參與意識(shí)，使人們清楚認(rèn)識(shí)，“政治共同體的每個(gè)人都是更大社會(huì)的一部分，其福祉有賴于其承擔(dān)屬于自身的那份集體責(zé)任的意愿。”［7］二是要進(jìn)一步拓寬公民和社會(huì)組織參與公共決策的渠道。總之，建立一個(gè)廣泛的、平等的社會(huì)公民參與機(jī)制是中國(guó)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的根本所在。

三、建立公正平等的基本公共服務(wù)機(jī)制

完善基本公共服務(wù)機(jī)制是社會(huì)管理體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。從現(xiàn)代政府理論來(lái)看，為全體社會(huì)成員提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)既是政府的基本職能，也是政府的基本責(zé)任和義務(wù)。正如繆爾達(dá)爾指出的，“民主政府是為它們的公民服務(wù)而存在的”［8］。從這個(gè)意義上講，社會(huì)管理就是通過(guò)為全體社會(huì)成員提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程。這也是協(xié)商民主的初衷，即協(xié)商、對(duì)話是以追求公共利益的最大化為目的的。如瓦拉德茲指出:“公共協(xié)商的主要目標(biāo)不是狹隘地追求私人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有人需求和利益的政策?！保?］顯然，公正平等是實(shí)現(xiàn)這一目的根本原則。在協(xié)商民主中，參與者不僅在程序上具有平等性，而且在實(shí)質(zhì)上也具有平等性。就社會(huì)管理而言就是全體社會(huì)成員通過(guò)協(xié)商、對(duì)話最終獲得均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這也是社會(huì)管理體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容之一。

改革開放以來(lái)，中國(guó)政府不斷完善公共服務(wù)職能，加大公共服務(wù)投入，提高公共服務(wù)水平，尤其是在公共服務(wù)體系建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。但客觀地講，這方面還面臨著許多突出的矛盾和問(wèn)題。其中，基本公共服務(wù)分布不均衡、分配不均等的矛盾十分突出。從城鄉(xiāng)差異來(lái)看，除了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障外，在生活用水、交通設(shè)施、文化設(shè)施、環(huán)境污染等方面城鄉(xiāng)也存在著較大差距;從群體差異來(lái)看，各個(gè)群體之間的公共服務(wù)權(quán)益保障并不均衡。要解決這一突出矛盾，一是要完善公共服務(wù)政策，明確地把解決民生問(wèn)題作為公共服務(wù)政策制定的重點(diǎn)。二是要理順公共服務(wù)機(jī)制，以基本公共服務(wù)項(xiàng)目為核心，提高政府公共服務(wù)生產(chǎn)能力，形成有效的供應(yīng)保障機(jī)制，不斷推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，形成公正合理的配給機(jī)制。此外，還要合理地界定各級(jí)政府部門的公共服務(wù)責(zé)任，形成運(yùn)行有效的分工協(xié)作機(jī)制。三是創(chuàng)新公共服務(wù)方式，通過(guò)創(chuàng)新公共服務(wù)方式，不斷增強(qiáng)公共服務(wù)的共享性、協(xié)同性，從而提高公共服務(wù)的效率，降低服務(wù)成本?？傊?，尋求社會(huì)公平公正既是當(dāng)今中國(guó)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)烈呼喚，也是我們黨必須自覺(jué)承擔(dān)的歷史重任。

四、建立協(xié)同導(dǎo)向的社會(huì)矛盾處理機(jī)制

建立協(xié)同導(dǎo)向的社會(huì)矛盾處理機(jī)制是社會(huì)管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，“協(xié)同導(dǎo)向”就是指借助第三方的力量協(xié)同來(lái)解決社會(huì)矛盾。在協(xié)商民主看來(lái)，包容性是公共協(xié)商的突出特點(diǎn)。正如登特里維斯所說(shuō)，“公共協(xié)商模式比中立或者完美主義模式更具有包容性，但包容性也有著程度大小的問(wèn)題，沒(méi)有任何模式能做到完全的包容。各種模式總會(huì)存在悲劇式的沖突和痛苦的選擇。但這并未阻止我們探尋更具有包容性的模式以縮小悲劇沖突的范圍。”［2］9-15這表明，雖然各利益主體之間的矛盾看似水火不容，但并非表明社會(huì)矛盾和問(wèn)題的解決就一定是你死我活的利益爭(zhēng)斗，也可以通過(guò)協(xié)商、對(duì)話的方式來(lái)尋求其內(nèi)在的一致性。而這通常需要無(wú)涉利益的第三方力量的介入來(lái)保證協(xié)商結(jié)果的公正性。①利益本身的復(fù)雜性、多樣性決定了社會(huì)矛盾的多元化和復(fù)雜化，因此，解決社會(huì)矛盾的方式必然也是多元的、協(xié)同的。在這種情形下，既不能僅僅依靠政府的行政權(quán)力來(lái)解決，也不能指望通過(guò)市場(chǎng)規(guī)律去自發(fā)調(diào)節(jié)，各種復(fù)雜社會(huì)矛盾的解決往往需要第三方社會(huì)力量的協(xié)同解決?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)利益時(shí)代，利益矛盾、利益沖突、利益博弈已然成為一種正常的社會(huì)現(xiàn)象［10］。在這種情況下，“實(shí)際上，絕大多數(shù)的矛盾調(diào)處采用的都是第三方調(diào)處”［4］240。因此，建立一種多部門協(xié)作的社會(huì)矛盾處理機(jī)制尤為重要。

隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會(huì)利益格局已經(jīng)由過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“國(guó)家—集體—個(gè)人”的單一結(jié)構(gòu)演變?yōu)楦鱾€(gè)利益主體之間的廣泛、復(fù)雜的多元結(jié)構(gòu)，在這種利益多元化的格局中，社會(huì)需要一套完善的合理的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制來(lái)化解由于利益而導(dǎo)致的各種矛盾與沖突。而這種機(jī)制就是協(xié)同導(dǎo)向的社會(huì)矛盾處理機(jī)制，即一個(gè)由自我調(diào)處、民間調(diào)處、社會(huì)調(diào)處、國(guó)家調(diào)處構(gòu)成的相互連接、相互補(bǔ)充的具有協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾功能的完整體系。自我調(diào)處的主體是指非利益矛盾主體的第三方，這里主要是指?jìng)€(gè)人。民間調(diào)處的主體是指社會(huì)基層組織，如村委會(huì)、居委會(huì)等;社會(huì)調(diào)處的主體主要是指包括工會(huì)、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)、單位等社會(huì)組織;國(guó)家調(diào)處的主體包括行政單位和司法部分等。由于歷史上長(zhǎng)期以來(lái)公民自主意識(shí)和獨(dú)立意識(shí)的淡薄，解決社會(huì)矛盾和糾紛的力量主要來(lái)于政府的行政權(quán)力。而這種狀況導(dǎo)致民眾尋求自身利益路徑的依賴，缺乏通過(guò)社會(huì)組織的渠道維護(hù)自身利益的手段和制度。實(shí)踐表明，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，解決好社會(huì)矛盾和問(wèn)題決不能僅僅依靠政府的行政干預(yù)，必須積極借助各類社會(huì)組織的力量，有效地協(xié)助政府化解各種利益矛盾沖突，起到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。

綜上所述，發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主是加強(qiáng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的必由之路。沒(méi)有民主，就沒(méi)有社會(huì)和諧。只有在政治協(xié)商的民主建設(shè)與社會(huì)管理體制創(chuàng)新中，突出“公眾參與”、“社會(huì)協(xié)同”在社會(huì)管理中的地位和作用，才能真正形成民主和諧的社會(huì)氛圍，以最大限度地激發(fā)社會(huì)活力。

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