域外民事公益訴訟程序制度對我國的啟示

王姣 劉恒

王 姣 山西大學法學院 碩士研究生

劉 恒 山西大學法學院 碩士生導師

現代型訴訟即公益訴訟的問題在上世紀六七十年代就已經得到了西方國家的關注與重視，經過幾十年的發展，其相關的程序制度已經日漸成熟。在我國，民事公益訴訟制度在理論界已經有相當程度的研究，許多學者也對其內涵、受案范圍等進行了較為深入地探討。但是對于民事公益訴訟程序的研究較為分散且缺乏系統性，因此，有必要借鑒域外較為成熟的制度用于我國民事公益訴訟程序的構建。

一、域外民事公益訴訟程序的相關制度

（一）美國集團訴訟制度

1.集團訴訟概述。

“美國是民事公益訴訟制度比較健全的國家，而且是現代公益訴訟的創始國。”[1]而集團訴訟基本上可以說是公益訴訟的代名詞。美國《聯邦地區民事訴訟規則》第23條對集團訴訟進行了規定，并明確了集團訴訟成立的條件。第一，集團人數眾多，使全體成員合并在實際上成為不可能。第二，該集團有共同的法律問題或事實問題。第三，代表當事人的請求或抗辯是集團中有代表性的請求或抗辯。第四，代表當事人能公正和充分地維護集團成員的利益。至于條件中“人數眾多”如何定義，需要法官在具體案件中自由裁量，而要求“有代表性的請求或抗辯”則是為了保證集團整體利益得到保護。

2.特殊的司法制度保障。

如何促使公民有效地參與到社會事務的管理活動中，這就需要特殊的司法制度來保障起訴主體的利益，美國的集團訴訟采取了幾種方法：一是懲罰性損害賠償制度。美國為鼓勵個人為公共利益提起訴訟的行為，規定被告要承擔兩倍、三倍賠償作為其主要的激勵機制。《反托拉斯法》《反壟斷法》《統一消費者信用法》等都規定了兩倍或三倍的賠償，其主要的目的就是鼓勵原告對損害公共利益的違法行為積極提起訴訟。二是律師費用。在美國，無論當事人勝訴與否，都要各自承擔訴訟代理費用。而在公益訴訟中，如果讓原告來承擔律師報酬，無疑不利于公益訴訟的進行。因此，美國議會在大約70個聯邦法律中都賦予法院具有裁定勝訴原告的律師費用由敗訴方支付的權力，這就大大增進了公共利益訴訟原告的訴訟積極性。

（二）英國告發人訴訟制度

告發人訴訟最早來源于英國，而后1863年《反欺騙政府法》首次規定了告發人訴訟制度。“所謂告發人訴訟是指告發人為了公共利益和自己利益，根據法律規定對侵害公共利益的行為以政府的名義提起的民事訴訟。”[2]首先，告發人必須以政府名義提起訴訟。其次，告發人訴訟具有公益屬性。告發人為了維護公共利益提起訴訟，在案件勝訴后，可或多或少地獲得獎金份額，是為了刺激公民行使管理社會事務的積極性，達到維護公共利益的目的。再次，告發人訴訟適用特殊的程序。在告發人向法院提起訴訟時，同時要把所有的材料提交給政府，在政府收到起訴書及證據材料的60天內作出是否參加訴訟的決定，如果時間不足，可向法院提起延期申請。政府決定參與訴訟，則政府作為主要原告。如果決定不參加訴訟，則由原告繼續進行訴訟。最后，懲罰性賠償。“在原告勝訴情況下，如果政府參與訴訟中，則原告可獲得已挽回資金損失的15%到25%；如果政府不參與訴訟中，則原告可獲得已挽回資金損失的25%到30%。除此之外，敗訴的被告還要向政府支付三倍的損害賠償金，而且要對自己的違法行為負擔5000到10000美金的民事罰金。”[3]

（三）美國法庭之友制度

1.實行法庭之友的必要性。

“法庭之友就是指基于案件涉及重大利益或自身對案件具有濃厚興趣，雙方當事人之外的第三方向法院提出關于法律或事實方面的意見，尤其是有關的專業知識，以有利于法官作出公正的裁判。”[4]美國實行對抗制的訴訟結構，相比較職權主義來說，對抗制有其自身固有的缺陷，因此引入法庭之友制度有其必要性。第一，對抗制雖然給予了雙方當事人最大的意思自治權的尊重，但是當案件涉及第三人利益甚至公共利益時，當事人一般掩蓋真相的動機的可能性就會增大。第二，對抗制無法使雙方當事人達成訴訟活動中事實上的平等，尤其在涉及公共利益的案件時，被告一般是經濟實力及訴訟能力都比較強的一方。對于原告與被告之間的差距，由于法官處于中立地位，無法主動調查取證。第三，“由于法官知識結構以及經驗的有限性，無法準確判斷相關案件的專業問題。”[5]尤其在涉及公共利益的環境污染及消費者權益保護案件時，可能會涉及到環境及經濟等專業性問題的判斷。如果法官在專業問題上作出了錯誤的判斷，對于侵害公共利益的行為可能就無法作出公平的裁判，法庭之友制度就可以解決上述問題。

2.適用法庭之友的程序。

法庭之友的規定主要體現在美國《聯邦上訴程序規則》第29條和《美國最高法院規則》第37條，主要有：（1）提交書狀。在書狀中要詳細地載明自己的主張、事實及理由，而且書狀應當是對法院裁判有幫助作用的。（2）提交書狀的情形有三種：一是當事人同意；二是直接向法院提交許可申請；三是法院要求提交書狀。（3）在法院許可下，可以直接參與法庭口頭辯論、質證與交叉詢問。（4）提交法庭之友的主體包括：政府、私人以及部分符合條件的社會組織及利益集團。法庭之友制度可以幫助法官在具體案件中對社會主流的價值進行衡量，并且平衡了當事人之間的訴訟地位。同時，允許公眾參與案件的審理，加強公眾的社會管理參與感，法官作出的裁判更能得到公眾的認可。

（四）印度書信管轄制度

書信管轄制度事實上是印度公益訴訟的啟動模式，屬于印度的創新。書信管轄權是指最高法院或高級法院可以根據任何公民的一封來信或者提交的新聞報道行使民事公益訴訟的管轄權。書信管轄權創設的目的就是最大限度地保護社會公共利益，任何普通的公民或組織不被期望精通嚴格的法律程序與知識，也不被期望花費過多的時間與金錢請求專業的律師書寫規定的起訴書，使社會公共利益的保護可以不因為啟動門檻的過高而使違法侵害行為不受法律追究。

書信管轄權對于印度民事公益訴訟制度的確立與普通公民的基本權利的保護起到很大的促進作用，但是在具體運用書信管轄權時，要防止公民濫用訴權，浪費司法資源。這就需要法院在具體的民事公益訴訟案件中，根據自由裁量權對啟動程序的標準進行適時的調整。公民在行使權利時，也要注意以下兩點：（1）不能寫信給具體的法官，即使在信中寫到了哪個法官，也是由法院根據實際情況將案件統籌分配，而且不允許寫信的公民私下會見法官。（2）所寫的信件必須是實名制的，對于提交的新聞報道的信封上須明確寫上其真實姓名。

（五）德國團體訴訟制度

“團體訴訟是德國的公益訴訟制度采用的主要形式，是指有權利能力的公益團體及合格機構（組織），依照法律規定就他人違反特定禁止或無效之行為，向法院請求命令他人中止或撤回其行為之民事訴訟。”[6]在團體訴訟中，由公益團體或公法人提起訴訟，這將平衡原被告雙方之間原本失衡的訴訟地位。通過對公益團體章程性的規定，使內部組織結構具有民主性，來保障團體訴訟中原告充分發揮社會組織的公益性優勢。并且哪些團體可以提起團體訴訟，以法律明確規定為限，從而保障了團體訴訟的公益效果。再者對于團體訴訟中的“團體”進行了嚴格的限制，以防止團體訴訟被濫用。主要對團體的以下幾個方面進行了限制：（1）具有權利能力。（2）團體的成立是為了公益目的。（3）成員固定且組織完備。（4）具有進行訴訟的經濟能力。

（六）英國實驗性訴訟制度

英國的立法已經明確地規定了實驗性訴訟制度，“它是指對于具有共同法律和事實問題、涉及不特定多數人利益的案件，可以在法院已受理的涉及同類型利益的案件中選擇一個或者多個具有典型代表性的案件進行具體的審理，對這一典型案件的審理進而作出的判決，對于其他具有共同法律和事實問題的糾紛具有約束力。”[7]為了公平合理地負擔訴訟費用，作為實驗性訴訟案件的訴訟費用算入共同的訴訟費用，由敗訴的全體當事人來共同承擔。此種制度設置的目的是為了將有效的司法資源集中到典型的案件審理上，而且能夠保障同一性質或者同一類型的案件能夠得到基本一致的事實上和法律上的認定，從而減少訴累，司法資源得到優化配置。

二、域外民事公益訴訟程序制度對我國程序構建的啟示

由于法律傳統以及文化背景的不同，民事公益訴訟程序有不同的法律規定及表現形式，但是可以從域外各國關于民事公益訴訟程序的規定總結出共同的特征以及今后民事公益訴訟程序發展的大致趨勢，并以此來指導我國民事公益訴訟程序的構建。

1.起訴主體的廣泛性。

民事公益訴訟程序設置的目的就是運用司法手段保護公共利益，所以在設置程序的過程中要允許代表不同層次利益的主體參與到民事公益訴訟中來。而且從域外民事公益訴訟程序的相關規定中也可以看出，起訴主體越來越廣泛，允許不同主體發揮各自的優勢，以更有效地保護公共利益。尤其要注重社會團體與公民個人啟動民事公益訴訟的程序權利，公民個人是違法行為最終的受害主體，賦予民事公益訴訟的起訴權，是包括自身利益在內的公共利益最有效的保護。允許其行使印度法律規定的“書信管轄權”，即公民可以向法院寫一封信或提交新聞報道，法院就可以為此啟動民事公益訴訟程序。再者賦予社會團體民事公益訴權，是對相對弱小的公民個人訴訟力量的彌補與平衡。在民事公益訴訟中，被告一方往往是經濟實力及訴訟能力相對強大的一方，允許有資格的社會團體代表公民的利益或者社會的利益提起訴訟，更符合民事公益訴訟程序設置的目的。并且對社會團體的資格進行嚴格的法律規定以及種種條件的限制，防止濫訴現象的發生。

2.具體程序設置上對弱勢群體的傾斜保護。

民事公益訴訟的雙方當事人往往實力懸殊，域外立法中規定了相應的程序來對原告進行傾斜性的權利保護，以更好地進行公益訴訟。在英國的告發人訴訟制度中，就允許作為原告的公民在勝訴的情形下獲得相應的獎勵，并對被告進行懲罰性賠償。在法庭之友制度中，允許專家輔助人的參與，提供事實與法律方面的專業意見，以彌補原告及法官專業知識的限制。再者，在公民個人提起民事公益訴訟時，往往涉及非常專業的法律問題，在舉證方面就比較困難。針對此種問題，美國《克萊頓法》就有相關規定，個人在起訴被告要求損害賠償時，可以將法院在審理政府起訴同一被告時所作出的判決作為直接的證據使用，個人只需要證明受到損害即可，這就減輕了公民個人的舉證壓力，從而使個人在提起民事公益訴訟時勝訴的幾率更大，激勵公民個人行使社會管理的權利。

3.法院管轄及審判成員構成的特殊性。

一般的民事訴訟是以解決私人之間的民事糾紛為目的，對于涉及侵害公共利益的案件，由于涉及的人數較多、社會影響較大以及專業性較強，在管轄法院的級別上需要有特殊的規定。印度的書信管轄制度就是最高法院或高級法院才對公民的來信或新聞報道有啟動民事公益訴訟程序的權利，但是我國在設計管轄制度時，不僅僅要考慮管轄法院的級別，還要考慮各級法院的訴訟案件的承受能力以及外部干擾因素，使法院能夠統一規范公益訴訟的管轄。民事公益訴訟案件往往專業性比較強及法律關系比較復雜，就需要法院在審判成員的組成上，選取一名或數名具有專業知識的法官或人民陪審員，以對案件作出正確的分析與判斷，查清案件，公正裁判。

4.裁判效力的普適性。

域外民事公益訴訟案件的訴訟效果不僅僅對于案件本身，而且對于同類或類似法律或事實問題的案件審理具有直接的適用性，或者具有導向性作用。實驗性訴訟表現的最為明顯，對于其他的同類型利益訴訟案件的裁判具有直接約束力，并且公益訴訟案件的裁判效力還會起到社會指引的作用。民事公益訴訟案件往往涉及眾多當事人、重大公共利益，因而容易引起群體性的關注，其裁判的效果對于還未發生的違法行為具有預防的作用，對于公民的行為也?具有指導作用。

雖然域外的民事公益訴訟程序制度發展較為成熟，但是借鑒時必須適合我國國情，并且需要在司法實踐的過程中不斷得到檢驗及不斷地完善，以期成為我國民事公益訴訟程序的有效組成部分，以更好地保護公共利益。

[1]趙欣.各國民事公益訴訟制度比較法研究[J].前沿,2010,(6):92.

[2]曹明德,劉明明.論美國告發人制度及對我國環境治理的啟示[J].河北法學,2010,(11):45.

[3]蔡巍.美國個人提起公益訴訟的程序與制度保障[J].當代法學,2007,(124):135.

[4]白田偉.美國法庭之友制度初探[J].法制與社會,2010,(5):30.

[5]孫艷.美國“法庭之友”制度及其啟示[D].廈門大學碩士學位論文,2009.7.

[6]肖建國,謝俊.示范性訴訟及其類型化研究——以美國、英國、德國為對象的比較法考察[J].法學雜志,2008,(11):33.

[7]肖建國.民事公益訴訟的基本模式研究[J].中國法學,2007,(5):133.