海域使用論證存在的問題及對策

丁黃勛 張進樂

（1.中國海洋大學 海洋環(huán)境學院，山東 青島 266100；2.中國海監(jiān)第六支隊，福建 廈門 361012；3.國家海洋局廈門海洋預報臺，福建 廈門 361008）

目前，隨著海洋經(jīng)濟的迅猛增長，海洋資源和環(huán)境對人類社會經(jīng)濟發(fā)展的影響和制約作用更加明顯，社會經(jīng)濟發(fā)展和海洋資源環(huán)境保護之間的沖突日漸突出[1]。海域使用論證是指通過科學的調(diào)查、調(diào)研、計算、分析和預測，對海域進行用?？尚行苑治?，給出相應的書面材料，以達到科學用海、規(guī)范管理和可持續(xù)用海的目的，是海域使用權(quán)決策審批的重要科學依據(jù)。作為一項卓有成效的海洋環(huán)境保護制度，在數(shù)十年的發(fā)展歷程中，海域使用論證作為海域使用管理的技術(shù)支持，直接與海洋資源的可持續(xù)利用和海洋環(huán)境保護等重要問題相聯(lián)系，取得了巨大的成就。但是，由于我國海域使用論證的發(fā)展時間較短，其理論、實踐都需要進一步的研究、完善，尤其是對海洋環(huán)境保護領域的實踐分析更是沒有全面、詳盡的研究，實際執(zhí)行過程中存在諸多問題。楊輝[2]和曹淑萍[3]分別從報告編制、審批流程等方面對存在的問題及對策展開了研究。除此之外，海域使用論證在區(qū)域聯(lián)合、公眾參與及聯(lián)合管理等方面尚存在問題，本文就這些方面展開討論，為該制度的改進及完善提供參考。

1 海域使用論證存在的問題

1.1 項目用海的區(qū)域聯(lián)合效應考慮不夠

海域使用論證制度的適用范圍是“中華人民共和國的內(nèi)水、領海的水面、水體、海床和底土”。海域使用論證制度只適用于海域。相對于陸地來講，海洋環(huán)境是具有它的特殊性，它是一個相對較開放的復雜的多功能耦合系統(tǒng)。全球海洋連通和區(qū)域分異性、海水物理化學性質(zhì)的特異性，海洋生態(tài)系統(tǒng)的龐雜耦合性，海水運動形態(tài)效應的復雜性，海洋大系統(tǒng)的多方位開放性，海洋環(huán)境功能多層次重疊性，海洋資源的時間空間變動性等[4]。用海項目對海洋環(huán)境的影響受多種因素的影響，它是與周圍涉海項目相互作用，一種相交互而產(chǎn)生的聯(lián)合效應。而目前的海域使用論證中，多從單個項目的角度對該項目用海情況進行分析，并沒有將周圍環(huán)境對海域的影響考慮進去。因此在實際運用中，海洋開發(fā)項目要結(jié)合整個海域的具體情況以及周邊涉海項目進行分析，只有這樣才能使所得出的結(jié)果更為準確[5～6]。

1.2 海域使用論證中公眾參與存在不足

公眾參與是環(huán)境保護領域的一項基本原則，在環(huán)境影響評價中，公眾參與的方式、途徑與程序均詳細列明、有法可依[7]。而目前我國有關法律法規(guī)并沒有在海域使用論證中規(guī)定公眾參與。與環(huán)境影響評價相比，海域使用論證的工作側(cè)重點不同，不能簡單地將二者公眾參與相互替代。其次，盡管在海域使用論證中有利益相關者分析部分，但如何把握利益相關者的范圍仍是一個有待解決的問題。一般而言，用海項目中利益相關者大致包括以下幾大群體：(1)項目附近的公眾，他們所從事的海洋經(jīng)濟活動是他們賴以為生的手段；(2)與海洋資源管理有間接利益的當?shù)厣鐓^(qū)，該部分群體依賴海洋某些功能但不直接使用其資源；(3)非項目所在地的資源使用者，他們或與當?shù)仨椖繕I(yè)主是競爭關系或使用資源的不同部分；(4)負責海洋管理的相關政府部門；(5)各種相關組織，如環(huán)境保護組織、發(fā)展援助組織等；(6)媒體和學術(shù)機構(gòu)；(7)項目產(chǎn)品的最終消費者。在《海域使用論證技術(shù)導則》中，缺乏對利益相關者的明確界定，因此，在實際工作中，極容易出現(xiàn)利益相關者的“缺位”問題。再次，由于在正常情況下，完全滿足所有利益相關者的利益需求是不可能的。公眾意見的充分表達有利于減少用海沖突，提高項目成功實施的可能性，可以使海域使用的管理達到更好的效果。

這對于實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境和資源相互協(xié)調(diào)，構(gòu)建社會主義和諧社會至關重要。

1.3 海域使用論證與海洋環(huán)境影響評價協(xié)調(diào)不夠

海域使用論證與環(huán)境影響評價在工作程序、管理模式、資質(zhì)管理等方面具有共同點，但二者的管理權(quán)屬不同。海域使用論證的可行性論證報告書(報告表)最終是由沿?？h級以上海洋行政主管部門組織專家進行評審(審核)，而環(huán)境影響評價報告書(報告表)的審批機關一般為環(huán)境保護行政主管部門。在實際工作中，如何實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)聯(lián)合是需要解決的問題。例如，在項目用海中，用海項目的性質(zhì)有變化或者規(guī)模發(fā)生變動，海洋生態(tài)環(huán)境發(fā)生改變，國家的法律法規(guī)條文等有變化，在這種條件下，如果繼續(xù)沿用先前的海域使用論證結(jié)果，海域使用論證制度就很難發(fā)揮其原有的作用，不能起到防止海洋污染和生態(tài)破壞的作用。

2 對策與建議

2.1 加強區(qū)域海洋管理，開展區(qū)域海域使用論證

傳統(tǒng)的海洋環(huán)境管理缺乏多目標、多部門的綜合管理體制，盡管在很多政策上各部門之間能互相妥協(xié)，但仍以海洋資源開發(fā)利用為主要目的，以經(jīng)濟收益和部門利益為衡量的標準，使得大多數(shù)海洋的可持續(xù)發(fā)展面臨著眾多生態(tài)、環(huán)境及資源問題的挑戰(zhàn)?；诖?，區(qū)域海洋管理是一種跨行政區(qū)域的海洋資源與環(huán)境問題的新模式，得到越來越廣泛的重視。而加強海洋環(huán)境保護也是區(qū)域海洋管理的目標之一。對于區(qū)域海域使用論證而言，可從完善區(qū)域海洋規(guī)劃、明確經(jīng)濟發(fā)展方向和地域開發(fā)方向、合理安排產(chǎn)業(yè)布局、多項目協(xié)調(diào)等方面入手，在把握區(qū)域涉海項目聯(lián)合效應的基礎上，開展單項目的論證工作，可以更全面、更具體、更準確地反應涉海建設項目對環(huán)境的影響，更有利于用海項目審批部門做出科學的決策。

2.2 完善海域使用論證制度，加入公眾參與內(nèi)容

公眾參與是中國環(huán)境法的一項基本原則，也應當將公眾參與這一精神貫徹落實到海域使用論證上，從而使用海者的合法權(quán)益得到保障[8]。基于目前我國有關法律法規(guī)沒有在海域使用論證中規(guī)定公眾參與的現(xiàn)狀，有必要對現(xiàn)行的法律法規(guī)進行細化并提出可行的公眾參與辦法。同時，保障公眾參與有效性有賴于公眾海洋意識的提高。李華等人在2005年對廣州六所大學的850名大學生進行了有關海洋權(quán)益及海洋環(huán)境知識方面的調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，有18.08%的學生對《聯(lián)合國海洋法公約》一無所知，75.03%的學生知道我國有960萬平方公里的陸地土地，但有13.38%的學生完全不知道我國還有300萬km2的管轄海域面積[9]。從調(diào)查結(jié)果不難看出，我國公民海洋知識的匱乏十分嚴重。在此前提下，如何開展公眾參與并獲取科學的民眾信息，如何加強業(yè)主與公眾的雙向溝通并有效避免偏見，如何明確界定利益相關者的范圍并避免“缺位”問題的出現(xiàn)等是有待于進一步研究的問題。

2.3 實現(xiàn)海域使用論證與海洋環(huán)境影響評價的聯(lián)合管理

盡管工作重點不同，但海域使用論證與海洋環(huán)境影響評價在程序上有相同之處。對于同一用海項目，二者可以采用聯(lián)合管理、同時評審的方式進行。鑒于海洋環(huán)境的特殊性，若干涉海部門、政府間的協(xié)調(diào)合作至關重要?，F(xiàn)實中，成功的例子不少：2011年2月12日，威海張家埠新港二期工程用海海洋環(huán)境影響報告書、海域使用論證報告書一同通過評審。2011年5月17～18日，國家海洋局海洋咨詢中心在天津主持召開中俄東方石化（天津）有限公司1300萬噸/年煉油項目填海工程海洋環(huán)境影響報告書和海域使用論證報告書專家評審會，二者得以一致通過。2007年3月22日，防城港鋼鐵項目海洋工程環(huán)境影響報告書和海域使用論證報告書評審會在南寧一同召開。實踐證明，海域使用論證與海洋環(huán)境影響評價的聯(lián)合管理可以有效縮短工作時間，提供工作效率，便于整體把握在建設之前項目可能對海洋環(huán)境造成的影響，使結(jié)論更為科學。

3 結(jié)語

作為海洋環(huán)境保護的有效手段，海域使用論證起到了重要作用。由于發(fā)展時間較短，在執(zhí)行過程中尚存在許多問題。解決這些問題可從區(qū)域海域使用論證的開展、公眾參與的引入及與海洋環(huán)境影響評價聯(lián)合管理等角度出發(fā)，尋求完善海域使用論證的有效方法，提高決策的科學性。

[1]陳本良.海洋資源開發(fā)風險及對策研究[J].海洋開發(fā)與管理,1999,16(1)：28-31.

[2]楊輝.海域使用論證存在的問題及對策研究[J].海洋開發(fā)與管理,2007(6)：27-33.

[3]曹淑萍.海域使用論證管理探討[J].南方國土資源,2009(6)：35-36.

[5]National Research Council.Marine protected area：tools for sustaining ecosystems[M].National Academy Press,Washington D.C.,2001.

[6]鐘慧穎.海域使用論證對海洋環(huán)境保護作用的研究[D].大連：大連海事大學,2009.

[7]宋國君,王小艷.論中國環(huán)境影響評價中公眾參與制度的建設[J].上海環(huán)境科學,2003(S2)：84-88.

[8]海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組.中國海洋發(fā)展報告(2010)[R].北京：海洋出版社,2010.

[9]李華,姚泊,鐘曉燕,等.大學生海洋權(quán)益和海洋環(huán)境知識調(diào)查及分析[J].海洋開發(fā)與管理,2006,23(6)：15-16.