保安協會的經濟法主體地位探討

萬英儀

（廣東行政職業學院法律系 廣東 廣州 510800）

在改革開放的新歷史條件下，我國保安服務業從無到有，逐漸發展壯大。1984年12月我國第一家保安服務公司——蛇口保安服務公司在深圳蛇口成立。在此之后，保安服務公司在全國各地如雨后春筍般成立。在此期間，盡管我國制定了一些規范保安業發展的法律法規與規章，但這些法律法規數量少、層級低，同時政府對保安行業的發展缺乏科學的認識與規劃，所以保安業的發展還是遇到了許多問題，阻礙了保安業的發展與壯大。針對這種情況，國務院于2009年9月28日通過了《保安服務管理條例》。本條例對現行保安管理政策作了調整，實行政企分開和管辦分開，即實現公安機關由“辦保安”向“管保安”轉變，公安機關的職責由直接經辦保安服務公司轉為全面監管保安服務活動；實行嚴格的保安服務市場準入制度；提高保安人員素質，規范保安員的保安服務活動以及提高保安服務質量；同時還加強保安服務培訓，提高保安員的職業道德水平、業務素質和責任意識；最后還加強對保安服務業的監督管理，明確了公安機關負責保安服務活動的監督管理工作。保安服務行業協會在公安機關的指導下，依法開展保安服務行業自律活動。

《保安服務管理條例》是我國第一部全面系統地規范和管理保安服務活動的行政法規，它的頒布實施從根本上解決了保安工作缺少法律依據的問題，對依法規范和加強保安工作，保護公民、法人和其他組織的人身安全和財產安全，維護社會治安，促進保安服務業的快速健康發展具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。三年來的運行實踐表明，盡管該條例對于保安業的發展發揮了積極作用，但并非盡善盡美，在法律運行發展過程中也遇到了一些問題，其中問題之一就是由于法律對保安協會的定位不準，從而影響我國保安協會功能的正常發揮，因此，有必要盡快明確我國保安協會的經濟法主體地位，充分發揮保安協會的行業中介作用。

一、保安協會的發展現狀

保安行業協會是指依法設立的，為了維護保安行業利益和社會公益的，保安行業內成員自愿組成的非營利性的社會團體法人。作為起著聯系政府、公安機關、保安企業橋梁和紐帶作用的社會組織，保安行業協會充當政府、公安機關、保安企業、客戶之間聯系的中介并為其服務，扮演著保安企業與政府、公安機關、客戶之間矛盾的化解者的角色；它既是保安企業走向市場的導向，又是保安企業與保安人員權益的維護者。保安協會的好壞直接關系到我國保安服務行業能否自律、能否規范有序地發展壯大起著非常重要的作用，對于這么重要的一種社會組織，在我國相關法律法規中涉及到保安協會的內容卻相當簡單。在《保安服務管理條例》只規定了保安服務行業協會在公安機關的指導下，依法開展保安服務行業自律活動（第三條第二款）；規定保安員服裝由全國保安服務行業協會推薦式樣，由保安服務從業單位在推薦式樣范圍內選用。保安服務標志式樣由全國保安服務行業協會確定（第二十七條第二款）。在《公安機關實施保安服務管理條例辦法》中也涉及不多，規定了保安服務行業協會在公安機關指導下依法開展提供服務、規范行為、反映訴求等保安服務行業自律工作。全國性保安服務行業協會在公安部指導下開展推薦保安員服裝式樣、設計全國統一的保安服務標志、制定保安服務標準、開展保安服務企業資質認證以及協助組織保安員考試等工作（第七條）。我國目前也還未出臺《行業協會法》。相關法律規定要么缺位要么規定非常簡單籠統，因此還不能充分發揮保安協會對保安服務行業的促進作用。

保安協會作為具有獨立法人地位的社團法人，具有非營利性、社團性、民間性、自治性、中介性等特點。保安協會的自治是指保安協會根據協會成員的授權制定規則，并將這些規則在其成員授權范圍內強制實施的權利。如果保安協會依附于國家而不能自治，那么它就不能以獨立的姿態面對公眾和國家，它無法表達自己的真正訴求，也無力抵御來自政府對保安行業的控制與干涉，因此無法真正服務于保安行業，無法領導保安服務行業的整體發展與壯大。自治性是保安協會運作中最重要的特征，但我國保安協會在自治性方面是有缺陷的，這種缺陷具體表現在：第一，市場地位不獨立，政會不分。我國的保安協會基本上是由政府主導產生的，基本上依附掛靠在公安機關，帶著“二級政府”的帽子。在我國無論是全國性的還是地方性的保安協會，其會長、副會長及秘書長一般都是由公安機關的相關負責人兼任；其運作經費也有相當一部分來自于主管機關的財政撥款；各地保安協會的會員單位也不多，行業代表性不高；第二，功能缺失，服務水平不高。雖然打著為企業服務的旗號，但在行業規劃、行業自律、行業標準制定、行業爭端協調等方面工作很不到位。其日常工作也不外乎傳達上級政策或指示、組織會員單位參觀考察、匯編會刊等工作，與保安協會應有職責與工作相去甚遠，無法滿足企業的現實要求。第三，內部運行機制不合理。由于政府的外部干預和協會自身的制度缺陷，協會未形成企業自主辦會、民主辦會的運行機制。因此，行業協會暴露出“帶著市場的帽子、舞著政府的鞭子、坐著行業的轎子、拿著企業的票子、供著官員兼職的位子”的不正常現象。

保安協會之所以出現這種問題，其根本原因在于其法律地位的定性不準。政府將保安協會定位于政府機關職能的延伸，是作為“二級政府”來看待的，各級保安協會由政府公安機關主導成立，協會的會長、副會長及秘書長等領導層都是由公安機關的領導來擔任，他們雖然會帶來很多政府資源，但也不可避免地將保安協會行政化。具體工作上有些保安協會實際上只收錢不辦事，除強令保安企業入會交納會費外，根本不開展任何對企業生產經營有實際功效的服務，認為每年出個企業名錄，發幾份行業簡報就把工作做完了。造成這種現象的根本原因在于政府還在為保安協會供血，保安協會與政府還未完全脫鉤，這使得保安企業對保安協會的作為沒有發言權，只有被動接受權。由于保安協會并非企業自發組建，當保安協會違背企業意志和利益時，保安企業也不具有將其解散和改組的權利。這樣一來，保安協會既做不好將政府的相關政策信息“上情下達”，也很難做到將保安企業的要求與希望“下情上達”，無形中反倒成了隔在政府與保安企業間的組織壁壘。這種現狀若不及時加以改進，那么就無法充分發揮保安協會作為保安企業代言人的整體優勢和聚合功能。也就很難實現為保安企業提供全方位的服務這一根本宗旨。

二、保安協會的經濟法主體定位的可能性

要解決以上問題，筆者認為首要問題就是要準確定位保安協會的經濟法主體地位，只有做到保安協會的“名正”，才能令保安協會辦事“言順”。保安協會的經濟法主體地位既能協助政府實現對社會公共安全與個人安全的管理以維持公共秩序，又可作為社會的利益代表對政府形成一定的監督制約力量。它是為了克服市場缺陷即市場失靈和政府失靈而出現的主體類型，保安協會能作為經濟法的主體，其理由主要有以下幾個。

（一）保安協會符合經濟法主體的特征

經濟法主體是指在國家協調本國經濟運行過程中，依法享受權利（權力）和承擔義務的社會實體。[1]經濟法主體具備兩個重要特征：主體行為的特定性；經濟法主體之間存在著管理與被管理的關系，保安協會則符合經濟法主體的特征。保安協會參加到市場經濟法律關系之中，這種經濟法律關系一是體現在它與政府的關系，保安協會是政府與微觀經濟主體之間溝通的中介，它通過自律性行為參與社會管理，實現公權力與私人利益之間的平衡，這種平衡的實現需要權利的行使作為保障，一方面，政府公安機關對保安協會進行業務指導與監督管理；另一方面保安協會享有立法聽證權與參與權、政策建議權等權利。通過這種方式，保安協會可以對政府干預經濟的手段、形式起到了監督作用，從而防止“政府失靈”；二是體現在它與市場主體之間的關系，保安協會是以保護保安服務公司成員的利益為宗旨的自律性組織，它在行使權利的同時也要對其成員履行相應的義務并對自己的行為承擔責任。不同于保安企業常常盲目追求眼前利潤最大化，保安協會更注重公共利益和社會效益，使保安企業擁有為社會服務的信念，在一定程度上限制了市場在自由競爭的情況下偏離正常軌道，從而防止“市場失靈”。

（二）保安協會體現了經濟法的性質

一是保安協會與經濟法有共同的價值取向：社會公共利益是經濟法的重要價值追求，而保安協會帶領保安企業追求社會公共效益與經濟效益正好與經濟法的價值利益追求相一致。二是保安協會作為經濟法主體符合經濟法公法與私法兼顧這一特性。保安協會作為一個自治性團體，具有一定私法的要素；但同時它又具備了一些公法的特征，這是因為行業協會都擔負著一定的經濟管理職能，這些經濟管理職能，不管是政府機關的授權，還是保安企業成員在加入保安協會時的讓渡，其對保安行業的管理是通過自愿的方式實現的。因此，保安協會具有公私兼備的特性，符合經濟法的法律特性。

（三）保安協會享有特定的經濟法職能

保安協會的基本職能是溝通保安服務公司與政府之間的聯系，發揮政府與企業之間的橋梁紐帶作用。保安協會的經濟法職能主要體現在：（1）法規制定職能。保安協會能夠協助政府部門加強保安行業管理，保安協會在本行業中具有一定的權威，一般都能夠參與制訂保安服務行業政策、法規，具有一定的法規制定與管理權限。保安協會通過制定與之相應的章程、專項細則等文件，可以規范化保安行業秩序，對保安企業的行為產生約束力。（2）管理與服務職能。保安協會主要是為保安企業提供各類專業服務，維護保安企業利益。同時保安協會還通過對違反行業內部規章的成員進行的非法律懲處方式來管理保安行業，“行業協會是一種關系網絡，在關系網絡中，非法律懲罰比法律懲罰更有效。”[2]在保安協會關系網內，一方面，非法律懲罰措施具有多樣性，一定程度上填補法律制裁的空白;另一方面，非法律懲處比法律制裁更加專業化，具有針對性，體現了保安協會的自治性。（3）組織和協調職能。保安協會依據共同制定的章程實現其組織與協調職能，增強保安公司抵御市場風險的能力，維護保安公司共同的經濟權益，規范市場行為，調配市場資源。保安協會作為保安行業整體的代表，能利用自己的整體實力較好地處理和協調各類關系，從而減少單個企業的運作成本，提高效率。

三、如何實現保安協會的經濟法主體地位

確立了保安協會的經濟法主體地位，接下來就是如何來實現其地位的問題了，因為其主體地位的確定不是我們想當然的結果，而是保安協會通過實施其職能與職責來實現的，保安協會只有完全實現其應承擔的職能與職責，充分地發揮協會的作用才能證明及鞏固其經濟法的主體地位，具體應該從以下幾個方面著手。

首先，保安協會作為社會治理主體之一,要想發揮其作用，需要獲得有別于政府的非強制性權力，即社會性的治理權力。我國保安協會之所以在很多方面難以發揮作用，就是因為政府還沒有放棄這些社會治理權力。因此,要想發揮保安協會的作用，就必須要求政府向保安協會讓渡一部分社會治理權力。只有這樣，才能做到政會分離，保安協會才能成為一個真正的獨立法人社團。權力的讓渡具體表現在政府權力與社會權力要進行重新劃分和調整。政府應將原來承擔的社會公共安全與個體安全管理的部分權力歸還社會，由政府公安機關與保安協會共同分享。然而，政府內部利益使得這個過程較漫長而艱難。政府通常是推卸公共責任，而獨攬資源和權力[3]。當然政府不會主動地將這些權力讓渡給保安協會，這就需要保安協會聯合保安企業與政府進行長時間的博弈才能達到。

其次，保安協會要不斷加強自身組織建設，建立健全內部治理機制，增強職能履行能力。具體要求就是保安協會要建立起權責明確、協調運轉、有效制衡的法人治理結構，完善協會機構、人事管理、議事規則、財務管理等各項制度，提高協會的資源吸取能力，增強保安協會的社會責任和大局意識，提高保安協會及其工作人員的服務意識與服務能力，以優質的服務和良好的公信力吸引更多的保安公司會員，從而為保安協會參與社會管理打下堅實的組織基礎。

最后，保安協會要努力提高其行業服務能力、認真履行其職責。具體包括：（1）信息提供、咨詢服務。保安協會向保安企業提供保安員職業培訓、保安業務咨詢以及信息提供等多項服務。保安協會的宗旨是維護保安行業及其成員的合法利益，為其成員提供相應的服務，如建立全國性的保安服務信息庫，為成員提供國外先進的管理機制、技術服務等，一系列的服務有助于提高保安企業以及整個保安行業的高效發展。（2）實行行業自律。保安協會制定相關的保安行業規章，引導保安企業自律和改善內部環境，創造良好的市場環境。要求企業進行產品質量、售后服務、產品價格等多方面進行自律，反對欺詐消費者，防止企業之間不公平競爭，使成員形成良好的自我約束力。（3）協調各方關系。面對保安行業內部、保安行業與其他行業之間、政府與保安企業之間以及政府與保安行業之間的各種糾紛，行業協會負有緩解多方矛盾，協調各方利益，解決各種沖突的義務。協調各方的利益，是保安協會的基本義務。通過協調機制的建立，提升了保安企業與政府之間溝通的效率，形成良性的市場環境。

［1］張士元.談經濟法主體的范疇和分類［J］.青海社會科學1983（5）：128.

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［3］徐家良.雙重賦權:中國行業協會的基本特征［J］.天津行政學院學報，2003（1）：38.

［4］任丙強,曹慶萍，雷強.“官辦”行業協會的發展路徑研究——治理理論途徑的建構［J］.北京航空航天大學學報（社會科學版），2011（1）.

［5］李慧.我國行業協會法律屬性的探討［J］.產業市場，2011（1）.

［6］李乾.論行業協會的法律地位［J］.法制與社會，2011（1）.

［7］曹錦秋，狄榮.論行業協會的自治權及其限制［J］.遼寧大學學報（哲學社會科學版），2011（1）.

［8］朱偉.律師協會與國家機關之間的關系述論［J］.探討與爭鳴，2007（7）.