圖書館權利實踐研究——組織化參與政府信息公開*

王本欣

(大連海洋大學圖書館，遼寧 大連 116023)

1 引言

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)已于2008年5月1日起施行。但是，現階段，公共圖書館作為公民、法人和社會組織獲取政府公開信息的法定機構，社會認同度不高，當前公眾獲取政府信息的途徑主要以傳統媒體為主。其中，“廣播電視為62%，報刊54%，政府信息?？癁?4%，政府門戶網站23%，其他途徑如新聞發布會、電話、專設工具等則大多在10%左右”[1]。以政府信息(不僅指主動公開政府信息)約占全社會信息資源總量的80%[1]的比例，可以看出:公共圖書館在承擔傳遞政府信息方面社會功能缺失，地位尷尬。公共圖書館作為滿足人的信息與思想需求而安排與設計的社會制度的要素，維護知識自由是公共圖書館的基本目的。“圖書館，特別是公共圖書館，作為信息和文化中心，在維護公眾信息權利方面有著重要的責任”[3]。

2 政府信息公開制度下公共圖書館與行政機關的法律關系

《條例》第16條規定:“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利”。“行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息”。李國新教授認為“該條確立了公共圖書館在政府信息公開體系當中的法律地位”[4]。需要指出的:李國新教授沒有明確公共圖書館怎樣的法律地位，也就是公共圖書館在政府信息公開制度中權利和義務的相應程度。

2.1 作為權利主體的公共圖書館

縱觀世界信息“公開”立法案例來看，采用得最多的是信息“自由”法或者信息“獲取”法，其反映了法律文化傳統上的不同，“自由”所著重反映的是信息申請者的主觀權利，“獲取”強調的獲取信息的客觀結果，而我國采用“公開”強調的是政府機關的主動義務。作為一個傳統的成文法大陸法系國家，在我國憲法沒有明確信息權利情況下，行政法規不宜創設新的權利。但是，“有關權利的立法不可能窮盡一切潛在的權利。還存在著法律的默示權利，它可以通過權利推定明示出來并取得法律效力”[5](179)。這種默示的權利推定主要有:“由義務推定權利和根據憲法和法律的基本原則、精神與立法宗旨推定權利。”[5](182)

《條例》16條第3款“行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息”，是關于主動公開的政府信息的規定。筆者認為:就基于“主動公開的政府信息”，為公共圖書館提供主動公開的政府信息是行政機關的法定義務與職責。義務作為法律設定的行為模式與權利具有最大相關性，即義務規則是針對某一權利并為保證這種權利實現而設定?！笆紫龋瑥牧⒎▋r值指向上看，‘應當’一詞所指引的內容往往是反映法律制定者的某種價值期許，而對于負有義務人的主觀狀態則在所不問。其次，依我國司法實踐，‘應當’通常指法律對特定情境中某行為人與某種行為之間存在一種理所當然的關系所作的指示，并且，表示的是義務主體確定的、并且往往是積極義務的指示，并不以行為人的主觀認同為要件?！盵6]最后，依我國法律理論，按照法律規范本身的性質和調整方式不同，可以將法律規范分為授權性規范、義務性規范。用“應當”表示的規范，其所設定的條件與后果之間的邏輯關聯的法律規范屬于義務性法律規范，義務性法律規范屬于強制性規范，也就是，“應當”在給其義務指令對象設定某種義務的同時，也意味著給該義務對象的相對方設定了一種權利。因此，《條例》16條第3款，實際上確認了行政機關與公共圖書館法律上的權利義務關系，相對于行政機關其處于權利主體地位。

根據我國多年來的立法經驗，類似于政府信息公開這樣的制度，先實踐、后立法，先制定行政法規或者地方性法規、后轉化為法律，有利于法律內容的完善與充實，其目的是為了經驗的積累和法律的最終實施。

2.2 公共圖書館與行政機關的權利義務關系

在政府信息公開制度框架下，公共圖書館與行政機關法律上的權利義務關系屬于行政法上的法律關系范疇。在行政法上的法律關系通常指行政法對由國家行政活動而產生的各種社會關系予以調整后形成的行政主體與其他各方之間的法定權利義務關系。法律關系主體的權利和義務一定條件下具有同一性，但在不同的法律關系中，往往會有不同的表現形式。

①從權利的性質看公共圖書館與行政機關的權利義務關系，“權利是社會利益的調整機制，權利不但是法律對利益的確認機制，同時也構成法律對利益調整的有效機制?！盵7]公共圖書館享有權利源于客觀的社會性資源占有的差異性，其目的是提供公益文化服務，其權利的效力是對社會資源進行再分配，實質上是利益的再調整，這種調整只能是以權利的方式實現。這需要在法律上確認公共圖書館一系列價值，例如:知識自由、社會正義等，而這些價值恰恰通過圖書館權利得以表現，并逐漸形成以公共圖書館權利為表征的社會信息保障制度。

②從法律功能上的互補關系看公共圖書館與行政機關的權利義務關系，首先，法律權利的享有有助于法律義務的積極履行，在許多情況下，不主張權利，義務人就不去履行義務，主張權利可能是直接向應履行法定義務的一方主張，也可能是通過一個擁有法定權力的國家機構，借助國家權力向應履行法定義務的一方主張。當然，公共圖書館采用第二種方式行使權利，即行政復議和訴訟程序等法律救濟手段獲取政府信息需謹慎。其次，法律功能上的互補關系具有行政監督效力。雖然這種監督不能直接改變行政機關的實體權利與義務，但它可以對行政機關設定某些程序性義務和對其權利進行一定的限制。而且，從各國的實踐經驗來看，自律和他律都是需要的，沒有他律的制度，自律也很難發揮作用。

3 公共圖書館公眾組織化參與政府信息公開

圖書館服務是構成廣泛信息接口的一個基本要素?！皥D書館對于公眾的‘誓約’能否兌現，不僅有待于中國圖書館事業的發展，也有待于我們‘圖書館權利’觀念的更新”。[8]《條例》對中國圖書館界來說首先是法律方面的挑戰，進而帶來“觀念上的挑戰”。“為什么我們圖書館界忽視現有的法律框架對圖書館的法律地位和法定責任的認定?圖書館并不是在法律的真空中存在，其將被賦予越來越多的法定責任。”[9]筆者認為:公共圖書館組織化參與政府信息公開，一方面是基于可行性的策略方面的一個考慮，另外一方面，這些最微觀、最直接的政府信息或許是圖書館界需要關注的領域，或許能夠改變圖書館權利的制度路徑依賴。

3.1 公共圖書館組織化參與的主體資格

公眾一詞系由英文public翻譯而來，是一個集合概念，一般將其界定為因面臨特定問題與相關主體相互作用及聯系的個人或組織。公眾參與是“指公共權力在作出立法，決定公共事務，或者進行公共治理時由公共權力機構通過開放的途徑，從公眾和利益相關的個人或者組織獲取信息、聽取意見，并通過反饋互動來影響決策和治理的過程”。[10]對于公眾在行政過程中的主體地位，我國法律和政策法規的態度極其清晰，政府的總體態度、學者的觀點也不存在根本性差異。問題在于，我國當前公眾參與主體性地位因為諸多因素的干擾，很難得到真實體現。

組織化參與作為公眾參與的一種形式，是西方政治過程中一個較為普遍的事實，當然，不宜簡單的將其移植我國，但也提供了頗有價值的視角?？紤]到已經發生變遷的中國當代文化意識，在中國語境中，公共圖書館組織化參與政府信息公開作為社會基礎性建構，進而推動組織化參與的社會化和制度化，是一項可能的、而且有益的工作。“在政府信息資源管理中，參與的公眾不僅僅是個體的民眾，還包括由個人組成的民間組織、營利性組織、專業服務性組織等非政府組織。民間組織和盈利性組織可以與政府相關部門協同作業，為公眾提供多樣化、專業化的政府信息服務”。[11]公共圖書館組織化參與政府信息公開制度，獲取政府信息，也符合政府信息的組織效應最終也是服務于社會效應的性質。從公眾參與的行為對象來說，公共圖書館組織化參與政府信息公開，也是參與公共治理的過程。

“圖書館權利不僅是圖書館自身的權利，而是圖書館的制度正義，即圖書館支持、維護和保障圖書館利用者權利的責任和義務”。[12]依圖書館權利理論，“圖書館是一種社會組織主體(法人主體)，作為社會組織，必然要承擔特定的社會責任和義務，而責任、義務與權利應該是對等的，即履行一定的責任和義務，必須具有一定的權利。圖書館首先是一種責任、義務主體，所以它同時也必須是權利主體”[13]。公共圖書館組織化參與政府信息公開能體現出個人利益表達的組織化與專門化，成為個人實現信息公開的媒介，從而促進社會利益格局的均衡。公共圖書館組織化參與政府信息公開也符合社會發展的內在規律。“現代化意味著所有組織——新的和舊的、傳統的和現代的——它們與其他組織發生關系時都意識到自身是作為組織存在的，意識到各自的利益和要求”。[14]

3.2 組織化參與政府信息公開的案例

公眾組織化參與政府信息公開制度在國內外早有先例，國外，美國“奈特開放政府調查報告”就是其中之一，其是“解密國家安全資料庫”——公益性非政府組織定期發布。該組織位于美國喬治·華盛頓大學校園內，但并非隸屬于該校，而是由奈特基金會等非政府組織資助的獨立研究機構。該“解密國家安全資料庫”主要通過以下途徑獲得所需信息:“①通過《信息自由法》賦予的權利申請公開相關文件;②通過“強制性解密審查”程序要求公開或獲得有關解密文件”。[15]解密資料庫將以上通過合法渠道獲得的政府文件收藏于自己館內，隨時提供給需要的個人和組織。同時，解密資料庫撰寫“奈特開放政府調查報告”，建立“社會評議制度”，展示公眾參與政府信息公開法的獨特價值。確保公民獲得需要的政府信息是解密資料庫和奈特基金會共同的宗旨。在國內，成立于2004年的北京大學公眾參與研究與支持中心，是一個獨立的非盈利性學術研究機構，隸屬于北京大學法學院。中心與福特基金會、亞洲基金會聯合進行一些項目的研究，例如:OGIPS、C－GAP項目。其宗旨是提倡公眾參與理念、推動公眾參與實踐、促進‘富有意義的’公眾參與制度建設。中心與耶魯大學法學院聯合每年出版《中國行政透明度觀察報告》，發布中國信息公開的透明度。當然，北京大學公眾參與研究與支持中心與“解密國家安全資料庫”是存在區別的，其并不直接申請公開政府信息。

公眾組織化參與政府信息公開可以成為我國公共圖書館參與政府信息公開制度的一種方式。《條例》29條規定:“各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議”。這為公共圖書館公眾組織化參與政府信息公開制度提供了法律保障。首先，公共圖書館啟動政府信息公開申請程序，可以名正言順地要求行政機關對申請所需數據、信息承擔法定公開義務，而且利于獲得來自行政機關的第一手信息，避免政府信息在傳播過程中失真和失信等情況發生;其次，公共圖書館申請信息公開，將以合法渠道獲得的政府信息收藏于圖書館內，建構某一方面政府信息專題資料庫，提供給需要的個人和組織;而且，公共圖書館通過申請信息公開，可以對政府信息公開實施狀況進行專業化、系統化的評估，效仿“奈特開放政府調查報告”以專題調查報告形式，對信息公開制度現狀認知和評判，逐步形成公共圖書館對政府信息公開的評價機制。

4 圖書館權利實踐的制約因素

由于政府信息的特殊屬性，政府機關往往怠于公開應主動公開的信息。首先，出于公平的理念和現實的需要，利益的流動往往是雙向的。而政府信息的一個特殊屬性就是利益流動的單向性，在此過程中，公民因政府的主動公開獲取某些信息，公民可能會獲得某些利益，換而言之，這種信息本身就是一種利益，而政府卻在公開程序中僅是應法律和公民的要求提供某種信息，利益對于政府來講是單向流出的;其次，傳統的規制政府行為的制度中，權力往往就是政府履行的利益，履行利益是政府履行義務的一個重要動因，而政府信息公開制度缺少這個動因，使得政府在信息公開制度中缺乏履行的利益而不愿意履行法定義務。

在我國，政府影響領域的廣泛性和時間的持久性，使其成為公共信息的最大擁有者和控制者。信息公開制度本質上是對公共信息產權結構的重新調整，信息公開將政府置身于公眾的監督之下，其目的是制約行政不作為或亂作為。但需要指出的:現階段，權利救濟方式無論是申請行政復議，還是司法訴訟，公共圖書館都受到一定的制約。第一:由于不同法律理念或者法律意識的影響，我國法院只針對具體行政行為進行審查，并僅對行政行為的合法性進行審查，范圍很窄。第二:《條例》第33條:“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟?！痹摋l款明顯不利于公共圖書館權利行使。依學界通說，行政行為根據其適用范圍可分為具體行政行為與抽象行政行為，“抽象行政行為是指由行政主體作出的具有普遍約束力的行政行為，一般表現為制定各種行政規則的行為。具體行政行為是指行政主體對特定事件或特定人所作的特定處理。”[16]政府信息公開這種新型行政行為，既具有具體行政行為的特點，同時也具備抽象行政行為的一些特點，2000年施行的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》便已放棄了界定具體行政行為的概念，轉而使用“行政行為”的概念，如今，《條例》重拾舊律，有開歷史倒車之嫌。雖然，圖書館權利救濟還受到相當制約，但是，“圖書館以公益性服務為基本原則，以實現和保障公民基本閱讀權利為天職，以讀者需求為一切工作的出發點”，[17]其應“承擔實現和保障公民文化權利、縮小社會信息鴻溝的使命?！盵17]

5 結束語

當前，圖書館權利理論研究，無論是程煥文“民眾權利論”，還是范并思“公民與圖書館權利論”，都是一種共同的研究范式，屬于“制度范式”。這種傳統的研究范式，主要以圖書館權利所涉及的正式法律、規范和制度在圖書館事業中的功能為研究對象，其研究重點關注圖書館權利的應然狀態，研究方法主要依賴規范分析，側重從法律規則、道德規范、正式制度等方面著手，建構圖書館權利的規范體系與制度體系。這種研究范式對于圖書館權利的思考具有較強的抽象性、哲理性和普適性，但對于具體的、語境化的圖書館權利則少有詮釋。正如蔣永福所言:“我國圖書館界對圖書館權利的研究主要基于理論維度和實踐維度兩方面，對這兩個維度的研究，我國圖書館界仍然處于欠缺狀態，尤其是實踐維度的研究，更是處于幾乎空白的狀態”。公共圖書館組織化參與政府信息公開，從一個新角度研究圖書館權利實踐，側重圖書館權利的中國實踐，通過實踐的角度來透視圖書館權利在當代中國語境下的運作，以實踐的邏輯來分析公共圖書館組織化參與政府信息公開過程中的各種因素。

在我國特定的政治文化語境下，在國家主義盛行和市民社會缺失的背景下，法治只依靠制度的建設是遠遠不夠的，它還需要一種與之相適應的文化支撐。社會法律文化語境決定著人們是否認同法律，決定著法律能否發揮其預期作用，因而決定著法律的生命?！皥D書館界應當重視這部法規，它對公共圖書館界，乃至整個圖書館界而言，不是救命稻草，而是新的彼岸。”[9]或許，卡夫卡在《我的目的地》中的一段話能夠給我們以啟迪:

問他往何處去?言者回答說:“我不知道……我只是由此出發。由此出發，我才能抵達我的目的地。”“這么說你是知道你的目的地在何方?”“……是的，”言者回答說，“我難道沒有告訴你嗎?由此出發，就是我的目的地?！?/p>

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〔9〕《政府信息公開條例》帶來的挑戰.思考的樂趣——雨禪的博客 http://rainzen.bokee.com/6604541.html.[2008.03.25]

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〔14〕[美國]塞繆爾.亨廷頓，王冠華等譯.變化中的政治秩序[M].上海世紀出版集團，2008:29

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