發達國家海洋發展戰略對我國海洋管理的啟示

江 帆，劉曉峰，林煦昊

（國家海洋標準計量中心 天津 300112）

聯合國 《21世紀議程》指出：“海洋是全球生命支持系統的一個基本組成部分，也是一種有助于實現可持續發展的寶貴財富”［1］。從20世紀60年代開始，人類由以漁業、航運和制鹽為重點海洋產業的時代，進入了海洋開發的時代，掀起了一股海洋大開發的熱潮，大力發展海洋油氣資源，海上娛樂和旅游事業等。人類對開發利用和保護海洋的認識也越來越深刻。自70年代以來，在海洋科技不斷進步和海洋開發實踐不斷深入的推動下，全世界各國針對海洋管理的研究不斷深入并得到較快發展。進入新世紀以來，沿海國家愈加重視海洋管理活動，紛紛制定或調整海洋戰略，以期在維護各自海洋利益的爭奪中占據先機，同時以國內立法方式，對其國家海洋戰略進行對內包裝和對外宣示，強化海洋管理和利益爭奪［2］。

海洋管理概念是20世紀30年代在美國被提出的。1972年，美國頒布了 《海岸帶管理法》，標志著海洋管理正式成為國家實踐。1993年，《世界海岸大會宣言》指出： “海岸帶綜合管理已被確定為解決海岸區域環境喪失、水質下降、水文循環中的變化、沿岸資源的枯竭、海平面上升等的對策及有效方法，以及沿海國家實現可持續發展的一項重要手段”。在阿姆斯特朗和賴納合作完成的 《美國海洋管理》一書中，將海洋管理定義為 “把某一特定空間內的資源、海況以及人類活動加以統籌考慮”。時至今日，海洋管理的內涵、任務及管理手段都有了新的擴展和完善。

隨著我國海洋事業的不斷發展，我國的海洋管理也經歷了不斷的發展和變化的過程，從唐宋時代重視鹽業和海洋航運業到明、清時代的 “海禁”和 “遷界”，從北洋政府的 “鼓勵漁民進入公海作業”到國民黨政府的 “加強領海管理”，從新中國成立初期的主要恢復和發展傳統海洋產業到 “十五”“十一五”期間建立和健全國家海洋管理體制和各項管理制度，對海洋進行綜合管理，再到 “十二五”規劃中 “發展海洋經濟”的百字方針，無不體現了正確的制定和實施海洋政策對于海洋事業的發展都起到了的極為重要的牽引或制約作用，海洋政策對于海洋管理的影響也可見一斑。

海洋是相通的，海洋事業是世界各國都參與其中，互相影響、互相借鑒的龐大而又復雜的體系，本研究通過借鑒美國、日本、俄羅斯和加拿大等發達國家制定的海洋政策，分析我國在海洋管理中的不足，總結對我國海洋管理的啟示。

1 發達國家海洋政策

1.1 美國海洋政策

美國位于北美洲中部，東臨大西洋，西瀕太平洋，是一個海洋大國，海岸線長22 680 km，擁有1 400萬km2的海域面積，其專屬經濟區內海域總面積達到340萬km2。一直以來，美國政府高度重視海洋管理、利用以及相關產業的良性發展，美國沿海地區每年經濟產值在國內生產總值中約占1/10。美國是世界上制訂海洋規劃最早也是最多的國家，這是美國海洋戰略的重要特點。

早在1959年，美國就制訂了世界上第一個軍事海洋學規劃 《海軍海洋學十年規劃》。自20世紀60年代以來，美國政府制訂了一系列海洋發展規劃，包括 《美國海洋學長期規劃（1963—1972年）》《我們的國家和海洋——國家行動計劃》《全國海洋科技發展規劃》和 《沿岸海洋規劃》。美國前總統尼克松在19世紀70年代向國會的報告中寫到，“為了更好地保護生命和財產免于自然的破壞，為了更好地理解整體環境的含義，為了明智地開發和利用我們的海洋資源，為了民族的需要”，建議美國政府成立國家海洋與大氣管理局 （NOAA），國家海洋大氣與管理局隨之成立。1990年的 《90年代海洋科技發展報告》、1995年的 “海洋行星意識計劃”等，明確提出要保持和增強美國在海洋科技方面的領導地位。美國還于1999年進一步完善了國家海洋戰略，并成立了相關的國家咨詢委員會，從法律上明確了海岸帶經濟和海洋經濟的定義，確立了海洋經濟的管理和評估制度。進入21世紀，美國頒布了 《海洋法令》。根據該法令，又于2001年7月成立了全國統一的海洋政策研究機構——國家海洋政策委員會，并陸續制訂了 《海洋立體觀測系統計劃》《21世紀海洋發展戰略規劃》《2001—2003年大型軟科學研究計劃》和 《2003—2008財年及未來美國國家海洋與大氣管理局科研戰略規劃：認識從海底到太陽表面的環境》等文件［3］。尤其是在2004年年底，美國海洋政策委員會向國會提交了名為 《21世紀海洋藍圖》的海洋政策報告，對海洋管理政策進行了迄今為止最為徹底的評估，這標志著美國的海洋發展戰略上升到了一個新高度。2009年奧巴馬總統簽署了關于制定美國海洋政策及其實施戰略的備忘錄，并部署編制海洋空間規劃，要求采用全面、綜合和基于生態系統的方法，既考慮海洋、海岸與大湖區資源的保護，又考慮其經濟活動、海洋資源利用者間的利益協調以及資源的可持續利用等諸多問題。此外，美國還推出了以區域為基礎的系列海洋規劃，如 《密西西比河口規劃》《海岸帶管理計劃》、美國國家海洋與大氣管理局的《國家海洋保護區計劃》 《美國加利福尼亞州海洋資源管理規劃》等，進一步豐富了美國的海洋規劃體系。

1.2 俄羅斯海洋政策

俄羅斯既是世界最大的陸地國家，也是世界海疆線長度居世界前4位的國家，俄羅斯與12個海相鄰，海疆線長約3.8萬km，蘇聯解體后，俄羅斯海軍與海洋產業都受到了很大影響，在世界各大洋地位已遭到明顯削弱。直至普京上臺后重新推行海洋強國戰略，俄羅斯的海洋事業才重新進入了發展的高速路。普京分別于1999年和2000年批準發布了 《俄羅斯聯邦海軍戰略》《俄羅斯聯邦2010年前海上軍事活動的政策原則》，2001年他又簽署并出臺《2020年俄羅斯聯邦海洋學說》。該學說指出 ：“無論從空間和地理特點來看，還是從在國際和地區中的地位和作用來看，俄羅斯始終是世界海洋強國”。

新時期的俄羅斯海洋發展規劃主要體現在以下3個方面。

（1）成立政府海洋學委員會。2004年6月俄羅斯正式成立政府海洋學委員會，該委員會的設立彰顯了俄羅斯對海洋綜合開發利用的重視，以及充分協調各部門對海洋資源、海洋戰略、海洋軍事、海洋國防、海洋外交和海洋交通等開展海洋綜合管理，確保俄羅斯國家利益的決心。

（2）加強核威懾。2003年的伊拉克戰爭后，俄羅斯調整了海洋戰略思想：由近海防御再次轉為海洋進攻，并重新實施核戰略威懾。俄羅斯政府本著保持合理的兵力結構，科學配備技術裝備，提高制空、制海、反潛整個作戰能力的目標，逐年加大海軍的經費投入、加強了潛艇技術研發和武器產品更新速度，預計到2020年，俄羅斯將擁有一支包括300～320艘現代化作戰艦艇的海軍。近年來，俄海軍除重視保持海上戰略核力量，保持強大的戰略打擊能力及水面、水下攻擊能力外，還保持一支數量可觀的岸基航空兵及少量的艦載航空兵，具有較強的海空突擊能力，這為在保障俄羅斯海洋強國的海洋發展戰略提供了堅實的保障［4］。

（3）重視海洋資源。俄羅斯非常注重在大陸架、世界大洋、北極、南極方面的綜合開發，尤其重視油氣的評估與開發，積極參加研究并開發世界大洋的礦產資源，注重世界大洋公海區的聯合開發與參與，并利用國際海洋立法的某些空白搶先立法，為攫取海洋利益服務。采取這些措施可以極大地拓寬俄羅斯的地緣政治影響，保障俄羅斯的海洋權益不受侵犯。

1.3 加拿大海洋政策

加拿大是一個三面臨海的國家，海洋戰略是決定加拿大國家安全的重要因素。加拿大政府于1997年頒布并實施了 《海洋法》，成為世界上第一個具有綜合性海洋管理立法的國家。2002年，加拿大政府本著可持續發展、綜合管理和以預防為主的海洋管理原則制定并出臺了《加拿大海洋戰略》，該戰略旨在確保加拿大在海洋管理領域的國際領先地位。

1.4 日本海洋政策

日本是一個典型的海洋國家，有著廣闊的海域和綿延的海岸線，其海岸線長達29 751 km。日本由于其自身環境的特點自然資源稀缺，石油和礦產等戰略資源極度匱乏，嚴重依賴通過海上進口資源。海洋戰略可謂事關日本國運，海洋資源開發利用、海岸線沿岸的港口貿易直接關系到日本整個國民經濟的穩定與發展。

日本高度重視海洋立法工作，20世紀70年代就出臺了 《孤島振興法》；2005年推動日本海洋政策大綱建立；2007年通過了 《海洋基本法》和 《海洋構筑物安全水域設定法》；2008年通過《海洋基本計劃》［5］。

2001年，為了更好地開展海洋綜合管理，日本政府推行行政機構改革，整合海洋事務相關的省廳，并在2007年日本根據 《海洋基本法》的規定，成立了以首相為最高領導，由國土交通省、經濟產業省等8個部門聯合組成的 “綜合海洋政策本部”。該部全面負責國家海洋政策，按統籌管理的方式整合強化海洋行政，協調各部門工作，基本改變了相關省廳間各自為政的局面，提高了政府在海洋領域的管理執行力［6］。

2 對我國海洋管理的啟示

2.1 健全我國海洋法律體系

雖然自20世紀80年代以來，我國相繼出臺了 《領海及毗連區法》 《專屬經濟區和大陸架法》《海洋環境保護法》《海域使用管理法》《海島保護法》《海商法》《海上交通安全法》《漁業法》和 《海洋預報管理條例》等一大批重要法律法規。但是相對于國外海洋大國來說，我國海洋立法起步較晚，海洋法律體系還不夠健全，缺乏貫穿整個海洋法律制度始終的海洋法基本原則；法律操作性差，適用度低，在內容上也存在缺陷。

積極推進海洋入憲。我國1982年的 《憲法》中并無任何有關 “海洋”的規定，如果能在 《憲法》中心體現出兼顧中國的海情、國情，同時又符合國際法準涉海條例，則可以極大地提高我國海洋法律位階，推動我國海洋管理規范化和法制化的發展［7］。中國已于1982年簽署《聯合國海洋法公約》并于1996年完成批準程序。可以說，順應世界各國海洋入憲的潮流，在我國 《憲法》中加入涉海條款的時機已經成熟。俄羅斯等國采取的分層構建海權體系，可以為我國開展海洋入憲工作提供借鑒。建議在現行《憲法》序言或具體條款中，明確對領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等海域的主權、管轄權以及在國際海底、極地區域的合法權益；在《憲法》第9條明確規定海域、海島等自然資源國家所有的性質。

推進 “海洋基本法”立法。中國現階段雖然頒布了一些海洋立法，但都是針對某一領域或者行業制度的專項立法，并沒有一部系統的海洋法律對海洋進行綜合管理。由于海洋的復雜性，對于海洋管理機構的要求相對較高，需要一個綜合性海洋法律來進行統一管理，以更好地維護我國海洋權益，確保國家主權安全。

2.2 謀劃國家總體海洋發展戰略

中國東部沿海地區擁有遼寧沿海經濟帶、河北曹妃甸工業區、天津濱海新區、山東半島藍色經濟區、上海浦東新區、浙江海洋經濟發展示范區、江蘇沿海地區、福建海峽西岸經濟區、廣東海洋經濟綜合開發試驗區、廣西北部灣經濟區和海南國際旅游島等11個重大戰略規劃，但是這些戰略均是 “自下而上”；中國作為一個海洋大國，需要有一個權威性總體海洋戰略，“自上而下”地給予指導。縱觀美國、加拿大和俄羅斯等國無不在政府參與海洋管理伊始，便制定了總體海洋戰略指導各自海洋管理行為。制定具有中國特色的海洋發展戰略，對于維護我國海洋權益，提升我國海洋文化，促進我國海洋事業又好又快發展影響深遠。

［1］國家海洋局 .中國海洋21世紀議程［M］.北京：海洋出版社，1996.

［2］鹿守本，宋增華 .當代海洋管理理念革新發展及影響［J］.太平洋學報，2011，19（10）：1－10.

［3］鈄曉東 .美國海洋發展戰略起步最早領先全球［N］.中國海洋報，2009－09－09（4）.

［4］竇博 .俄羅斯海洋發展前景展望［J］.中國海洋大學學報：社科版，2008（2）：25－29.

［5］SASAKAW Y.Reflections on marine day［J］.Ship＆ Ocean Newsletter Selected Papers，2004，95：10.

［6］日本海洋政策研究財團.21世紀日本海洋政策建議［M］.國家海洋局海洋發展戰略研究所，譯 .北京：海洋出版社，2006.

［7］吳淞豫，祝捷 .海洋入憲模式比較研究［J］.環球法律評論，2010（4）.