論海域增值及其調(diào)控政策*

梁湘波

(國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 3 0 0 1 1 2)

論海域增值及其調(diào)控政策
*

梁湘波

(國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 3 0 0 1 1 2)

海域增值主要受投資、供求、用途的影響,存在空間和用海類(lèi)型的差異,呈現(xiàn)波浪式的上升格局。海域增值能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集約用海,提高海域空間資源市場(chǎng)化配置水平,也易導(dǎo)致海域投機(jī)和增值收益分配不公,應(yīng)從完善海域增值收益分配機(jī)制、建立海域評(píng)估制度和修訂海域使用金標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行調(diào)控。

海域增值;原因;特點(diǎn);效應(yīng);政策

近年來(lái),隨著海洋開(kāi)發(fā)的全面實(shí)施和海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,海域作為海洋產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)生產(chǎn)要素,其價(jià)值和作用日益凸顯。《物權(quán)法》的頒布實(shí)施,進(jìn)一步確認(rèn)了海域的不動(dòng)產(chǎn)法律性質(zhì)和海域使用權(quán)的物權(quán)法律地位,海域使用權(quán)的價(jià)值得到顯著提升。海域增值雖然客觀存在于海域利用和交易之中,但受海域市場(chǎng)不成熟、管理制度不健全以及海域評(píng)估技術(shù)手段的缺乏等因素的影響,海域增值效益并未得到有效的彰顯。海域增值具有重要的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)意義,客觀上要求人們從理論和政策方面對(duì)其進(jìn)行分析研究。

1 海域增值的原因

海域增值是指隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,海域開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中獲得的海域收益不斷增加,其經(jīng)濟(jì)本質(zhì)為地租的增值和海域資本的增加,其直觀的表現(xiàn)形式就是海域價(jià)格的上漲。海域增值是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等諸多因素綜合作用的結(jié)果,主要由投資性增值、供求性增值和用途變更增值3方面因素引起[1]。

1.1 投資性增值

投資驅(qū)動(dòng)的海域增值又可分為直接投資和間接投資。直接投資性增值是指海域使用權(quán)人對(duì)海域的連續(xù)追加投資,使得特定海域的生產(chǎn)力得到提高,從而使該海域價(jià)值增值,如在交通運(yùn)輸用海開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中,碼頭設(shè)施、航道疏浚、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的高強(qiáng)度的投資,會(huì)直接產(chǎn)生級(jí)差地租I I而使得該海域價(jià)值增加。間接性投資增值是指政府或者其他海域使用者,對(duì)某一區(qū)域的海域進(jìn)行開(kāi)發(fā)或改良,公共設(shè)施和投資環(huán)境得到完善,在投資的輻射效應(yīng)作用下,效益向外擴(kuò)散,周邊海域價(jià)格增長(zhǎng)[2]。

1.2 供求性增值

隨著沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,人口和產(chǎn)業(yè)不斷向沿海地帶聚集,人們對(duì)海域的需求日益增大。海域空間資源的不可再生性、不可替代性和不可移動(dòng)性的特點(diǎn),決定了海域供給彈性小。海域市場(chǎng)供應(yīng)還受政策、區(qū)劃、規(guī)劃等條件的制約。因此,海域供需矛盾將會(huì)長(zhǎng)期存在,并且日益突出,從而使海域價(jià)格不斷上漲。

1.3 用途變更增值

海域用途變更引起的增值是指用海類(lèi)型的變化而引起的海域增值,即當(dāng)投資因素和供求狀況不變的情況下,同一塊海域由低收益用海類(lèi)型轉(zhuǎn)換為高收益用海類(lèi)型時(shí)引起的海域價(jià)格增長(zhǎng)。漁業(yè)用海被征收后轉(zhuǎn)變?yōu)榻煌ㄟ\(yùn)輸用海或填海造地工程用海,從而引起海域價(jià)格增加,這種用途變更增值的情況較為常見(jiàn)。

2 海域增值的特點(diǎn)

由于海域市場(chǎng)具有地域性、競(jìng)爭(zhēng)不充分、供給滯后、供給彈性較小等特征,海域與普通商品相比,其增值呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。

2.1 海域增值的總體趨勢(shì)呈現(xiàn)波浪式的上升

格局

隨著海域市場(chǎng)的不斷發(fā)展和完善,海域資源的稀缺性和海域投資的持續(xù)增加,將使得海域價(jià)格呈現(xiàn)上升的總體趨勢(shì)。但受經(jīng)濟(jì)周期、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的滯后性以及某些偶然性因素如自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、重大政策等的影響,海域價(jià)格上升的軌跡并非是直線型而是帶有上升趨勢(shì)的波動(dòng)曲線[3]。

2.2 海域增值存在空間差異

海域增值的空間差異性主要體現(xiàn)在區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部?jī)蓚€(gè)方面。由于海域具有不可再生性、不可移動(dòng)性、不可替代性和短缺性等特點(diǎn),決定了海域供給彈性小,海域增值具有強(qiáng)烈的地域性。在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),在需求的推動(dòng)下,海域價(jià)格會(huì)持續(xù)上漲,從而導(dǎo)致海域增值。在區(qū)域內(nèi)部,海域增值幅度通常會(huì)隨離岸距離的增大而減小。近岸海域一般是開(kāi)發(fā)活動(dòng)最活躍的區(qū)域,受直接投資因素和外部間接投資因素的影響,生產(chǎn)力得到提高,海域資本價(jià)值增加,從而使海域價(jià)格上漲。隨著離岸距離的增加,開(kāi)發(fā)強(qiáng)度逐步降低,外部投資輻射性增值效應(yīng)也隨之衰減。

2.3 海域增值存在用海類(lèi)型差異

不同用海類(lèi)型的收益水平和穩(wěn)定性各不相同,填海造地工程用海、交通運(yùn)輸用海等用海類(lèi)型的收益能力較強(qiáng)。當(dāng)投資水平和供求狀況不變時(shí),同一宗用海由低收益用海類(lèi)型轉(zhuǎn)為高收益用海類(lèi)型時(shí),由于收益水平提高,海域價(jià)格也相應(yīng)增長(zhǎng)。例如,漁業(yè)用海變?yōu)樘詈Ｔ斓毓こ逃煤r(shí),就會(huì)發(fā)生由于用途變更引起的增值,增值幅度能達(dá)到幾十倍或上百倍。

3 海域增值效應(yīng)分析

3.1 正面效應(yīng)

海域增值帶來(lái)的正面效應(yīng)主要表現(xiàn)為:① 海域增值是地方海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的反映,意味著地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展[4]。海域增值具有使物流、資金流、人流向海域增值較大的地區(qū)集中的作用,并進(jìn)一步帶動(dòng)沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。② 海域價(jià)格的提高,必然促使各行各業(yè)節(jié)約利用海域,在單位海域面積上進(jìn)行集約化投資,提高海域的利用效率和單位海域面積的純收益。③ 在海域增值幅度大的地區(qū),低收益的用海類(lèi)型會(huì)逐步被高收益的用海類(lèi)型所替代,海域空間資源將由行政配置主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)向行政配置和市場(chǎng)化配置相結(jié)合的模式。

3.2 負(fù)面效應(yīng)

海域價(jià)格的持續(xù)上漲也會(huì)帶來(lái)一定消極影響,表現(xiàn)為:①海域增值易誘發(fā)海域投機(jī),導(dǎo)致填海規(guī)模不合理擴(kuò)張。由于海域價(jià)格相對(duì)毗鄰陸域土地價(jià)格偏低,海域增值潛力巨大,導(dǎo)致沿海地區(qū)為拓展城市和工業(yè)的發(fā)展空間,無(wú)序無(wú)度地開(kāi)展填海造地工程,嚴(yán)重破壞了地區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境和資源。② 多元化的增值因素使得海域增值收益分配存在技術(shù)困境,加之分配機(jī)制不健全,海域使用權(quán)人尤其是漁民等弱勢(shì)群體易被排斥在海域市場(chǎng)所產(chǎn)生的增值收益之外,導(dǎo)致海域增值收益分配不均。這會(huì)挫傷海域使用者的投資積極性,加劇海域市場(chǎng)的不公平,引發(fā)社會(huì)矛盾。

4 政策建議

海域價(jià)格的持續(xù)上漲是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起海域價(jià)值提升后在價(jià)格上的必然體現(xiàn),是海域在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的價(jià)值回歸。但海域增值過(guò)程中也反映出現(xiàn)行海域管理存在制度性缺失,應(yīng)采取積極的政策措施予以適當(dāng)調(diào)控。

4.1 完善海域增值收益分配機(jī)制

在海域一級(jí)市場(chǎng),政府以所有者身份壟斷市場(chǎng),并征收海域使用金,獲得收益,而在海域二級(jí)市場(chǎng),目前只有部分地區(qū)在海域流轉(zhuǎn)時(shí)征收一定比例的增值費(fèi)用,國(guó)家并未通過(guò)稅、費(fèi)等方式建立海域增值收益再分配機(jī)制。另外,為滿足城市發(fā)展、臨港工業(yè)和港口建設(shè)等公共利益的需要,近岸漁業(yè)用海被征用,調(diào)整為填海造地工程用海、交通運(yùn)輸用海等用海類(lèi)型,海域增值預(yù)期明顯。但由于海域增值收益的歸屬問(wèn)題復(fù)雜,缺少合理的分配機(jī)制,導(dǎo)致在征用后對(duì)漁民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償過(guò)低,從而引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾。因此,在海域開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中和流轉(zhuǎn)中,國(guó)家不僅要建立稅、費(fèi)等海域增值收益調(diào)節(jié)機(jī)制,還應(yīng)規(guī)范海域征收補(bǔ)償程序,制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),從而完善海域增值收益的分配機(jī)制。

4.2 開(kāi)展海域使用金標(biāo)準(zhǔn)修訂,形成動(dòng)態(tài)管

理機(jī)制

目前,我國(guó)海域一級(jí)市場(chǎng)招標(biāo)、拍賣(mài)等市場(chǎng)化手段尚不普遍,單位或個(gè)人主要通過(guò)行政審批的方式獲得海域使用權(quán)。用海者按海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)繳納的海域使用金相當(dāng)于海域有效年期的使用權(quán)價(jià)格。由于海域使用金標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)間較早,已不能客觀反映當(dāng)前及今后一段時(shí)間內(nèi)各用海行業(yè)的收益水平,導(dǎo)致海域一級(jí)市場(chǎng)價(jià)格偏低,使得國(guó)家作為海域所有權(quán)人未能充分享有海域增值帶來(lái)的收益,國(guó)有利益遭受損失。因此,建議開(kāi)展用海產(chǎn)業(yè)收益情況的調(diào)查工作,及時(shí)修訂海域使用金標(biāo)準(zhǔn),并在沿海各地設(shè)立用海行業(yè)收益數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)樣點(diǎn),定期更新數(shù)據(jù),形成海域使用金標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)化管理機(jī)制。

4.3 建立海域評(píng)估制度,合理確定海域價(jià)值

隨著海洋開(kāi)發(fā)的全面實(shí)施和海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,海域作為海洋產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)生產(chǎn)要素,其價(jià)值和作用顯著提升,海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)和交易也日趨活躍。在海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、收回補(bǔ)償、損害賠償以及企業(yè)合資合作、并購(gòu)重組、改制上市、破產(chǎn)清算等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)涉及海域資產(chǎn)處置時(shí),都需要以海域評(píng)估為基礎(chǔ),確定海域價(jià)格。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,為充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在海域資源配置的基礎(chǔ)性作用,進(jìn)一步提高海域使用金征收的科學(xué)化水平,實(shí)現(xiàn)海域使用權(quán)出讓的公平和公正,也需要在海域分類(lèi)定級(jí)工作基礎(chǔ)上開(kāi)展海域基準(zhǔn)價(jià)評(píng)估。但是,目前從事海域評(píng)估人員大多不具有相應(yīng)的海洋專(zhuān)業(yè)知識(shí),對(duì)海域資源特有的屬性把握不準(zhǔn),導(dǎo)致評(píng)估過(guò)程存在較大的隨意性,評(píng)估結(jié)果不盡科學(xué)公正,海域的實(shí)際價(jià)值未能得到客觀合理的反映。因此,有必要從海域評(píng)估管理制度、海域評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員以及海域評(píng)估技術(shù)方法等方面,探索構(gòu)建適合我國(guó)海域市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀的海域評(píng)估制度。

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海洋公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目資助“海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估技術(shù)體系與決策系統(tǒng)研究與示范”(2 0 1 1 0 5 0 0 4).