以法治推進綠色城鎮化

夏 光

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

協調推進城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇，這是李克強同志2012年9月在省部級領導干部推進城鎮化建設研討班上的講話主旨，強調了“協調”而非“加快”。回想到“十二五”規劃“以加快轉變經濟發展方式為主線”的基本定位，可以看到，當前我國推進城鎮化，既是一個為現代化建設提供新動力的必然選項，更是一個重視質量更甚于重視速度的新的發展戰略，即新型城鎮化戰略。

在新型城鎮化戰略中，生態環境保護是值得重視和把握的重大問題。李克強同志指出“在城鎮化過程中，如何在工業生產和城市建設中抓住重點領域和環節，推進節能減排，如何在城鎮居民中推廣綠色生活方式和消費模式，是一篇具有全局意義的大文章”，即在推進城鎮化進程中，堅持低碳、環保的理念，走出一條綠色城鎮化的道路，是當前協調推進城鎮化的主要課題之一。綠色城鎮化是新型城鎮化的應有之義。

1 城鎮化中的生態環境問題

城鎮化中的生態環境問題，既有現在城市發展中已經出現了的問題，也有當前農村中存在的問題，是二者的疊加和混合，比分別解決城市和農村的生態環境問題更為復雜和繁重，但由于城鎮化是一個正在進行的動態過程，有些問題由于有所預見和采取對策是可以避免的，所以總體上說解決生態環境問題比問題已經形成了再去治理要更加主動和有利，這是為什么在城鎮化開始階段要高度重視綠色城鎮化的原因。

當前城鎮化中的生態環境問題主要有以下幾點:

一是生態系統質量下降。很多農村地區已經出現了過度開發的現象，幾乎所有土地都被開墾利用起來，或墾作農田，或修建道路，或建設房屋，到處留下人類活動印記，原生生態系統所剩無幾， “生態足跡”很高。有些土地墾而不養，表土裸露，地力下降。

二是工農業生產污染蔓延。大量鄉鎮工業在農村地區產生了持續的污染排放，這種企業的數量在不斷增加。隨著城市消費需求提高，大量污染排放量高的畜禽養殖業在城市周邊發展起來，一頭豬的排放量抵得上七個人的排放量。城市灰霾污染影響范圍擴大。農業生產中還存在大量掠奪式的采石開礦、挖河取沙、毀田取土、荒坡墾殖、圍湖造田、毀林開荒等行為，很多生態系統功能被嚴重損害。

三是鄉鎮居民健康受到環境污染的損害。過去人們認為農村就等于環境好，但現在很多地方這種天堂般的景象已不復存在，很多農村地區已幾乎找不到未被污染的河流。鄉鎮地區的落后產業導致了鉻、汞、鎘、鉛超標等健康后果，“癌癥村”也不斷爆出。

四是城鎮衛生狀況和農村人居環境質量下降。大量人口集聚在鎮上，缺乏必要的污水處理廠和垃圾清運系統，導致污水橫流，塵土飛揚。“污水亂潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、柴草亂垛、畜禽亂跑”是我國農村比較普遍的景象。大部分農村地區的人居環境不能令人滿意。“露天廁、泥水街、壓水井、雞鴨院”，衛生條件差，有很多不良生活習慣。

五是城市邊緣地帶環境臟亂。很多城市在城鄉結合地帶的環境管理十分粗放，幾乎缺位。隨著大量原生生態系統被開發成房地產，環境自凈能力不斷下降。周邊地區揚塵增多，增加了城市中心區顆粒物污染的強度。

六是城鄉之間的環境利害沖突加劇。垃圾填埋或焚燒選址、化工項目環評等各種環境社會性事件增多，各種污染事故幾乎每天都有發生，“黑三角”、“錳三角”等集中性區域資源破壞和環境污染觸目驚心。這些事故事件與群眾健康關系密切，公眾關注度強，賠償成本和維穩成本高，都表明我國進入環境事故或事件高發期，與環境問題相關的潛在社會風險明顯加大。

2 城鎮化中生態環境問題的制度原因

一是還沒有找到綠色城鎮化的可行道路。城鎮化進程很快，各地都在付出環境代價，也都在摸索綠色城鎮化的辦法。目前還沒有制定出比較完善的新型城鎮化總體規劃。人們普遍缺乏對于綠色城鎮化的系統知識，即使是中組部、國家行政學院和國家發改委聯合舉辦的專題研究城鎮化問題的省部級和廳局級研討班，也沒有安排專門的課程講解城鎮化中的生態環境問題，在國家行政學院主編的《推進城鎮化建設》一書中，僅有住房和城鄉建設部仇保興副部長在《新型城鎮化:從概念到行動》中以一節的篇幅講了環境問題，可見目前人們對綠色城鎮化還缺乏系統的認識。

二是缺乏應對鄉鎮生態環境問題的基層政權。生態環境保護是國家的公共職能，但在很多鄉鎮，目前還缺乏可用的基層政權，沒有環保局、監測站、執法隊等組織機構，國家的環保管理職能難以延伸到鄉鎮一級。由于這種體制缺陷，目前地方黨政干部也很難具備推進綠色城鎮化的動力和能力，往往要在城鎮化過程中不斷付出環境代價后再來糾正，又走一遍先污染后治理的老路。

三是缺乏公眾民主參與綠色城鎮化的保障機制。城鄉居民特別是農民是城鎮化的主要參與者，但他們在城鎮化過程中處于相對被動的地位，缺乏充分的民主參與保障機制，這樣的群體很難成為綠色生活方式和消費模式的探索者和推廣者，甚至在未來城鎮化過程中還可能因為政治參與的不充分而成為綠色發展的難題，例如有些公眾在反對建設垃圾焚燒場的行動中所表現的那樣。

3 以法治建設推進綠色城鎮化

法治是推進綠色城鎮化的最可靠保障。法治的形成和實行過程，就是全社會在試錯和挫折中不斷提高科學發展和生態文明意識，總結和完善綠色城鎮化制度的過程。當前，綠色城鎮化的法治建設主要應考慮以下要點:

一是民主和科學地制定推進綠色城鎮化的長遠規劃。開展城鎮化與生態環境保護的戰略研究，把生態文明的理念和要求貫穿到城鎮化發展的全過程和各方面。以國土開發規劃為重點做好新型城鎮化的空間布局，通過規劃把過度開發的國土回歸原生態，讓重要的生態系統休養生息、增強承載能力。以循環經濟為核心規劃產業發展，使城市成為資源循環利用的完整鏈條，塑造綠色城市模式。增強城鎮的生態產品生產能力。

二是逐步建設和完善基層環保的法律法規和體制機制。總結城鄉環境保護法律法規建設中的經驗教訓和國際經驗，專門針對城鎮化制定超前的環境標準和相關法規，適當提高城鎮化的環保門檻，實行從嚴從緊的環保政策和最嚴格的環保制度。在城鎮化進程中超前建設環保機構和相應能力，完善環保基層政權。優先制定對各級黨政干部的環保政績考核評價和任用制度。

三是加快制定和完善保障城鄉公眾民主參與環境保護的制度體系。落實城鄉居民在建設項目環境影響評價等方面的法定權利。實行更加寬松和有效的環境信息公開，發動全社會為綠色城鎮化發展規劃獻計獻策。加強環境司法對公眾合法環境權益的保護。制定環境經濟政策激勵公眾的綠色消費，制定環境政治政策鼓勵公眾的環保志愿者行動。