勝利油田土地管理工作的探索與研究

莊重

(中國石油化工股份有限公司 勝利油田分公司現河采油廠，山東 東營 257098)

一 勝利油田生產用地的特點

勝利油田作為一個沒有圍墻的大工廠，生產程序復雜，原油從地質勘探到外輸至煉廠由鉆井、測錄井、井下作業、采油、集輸等系列部門協同組織完成。期間既有臨時占地，也有永久性占地。隨著油田改革的不斷深化，改制企業用地的權屬問題也逐漸擺上了議事日程。由于油田的最主要生產設施——油井基本分別在野外農田，同時生活居住區逐漸集中，形成了油田用地點多、面廣，權屬種類復雜的特點。

二 管理難點

管理者的業務素養對油田土地管理水平的提高起制約性的作用。部分土地管理人員不能掌握和吃透國家的土地法規、政策，成為制約油田土地管理水平提高的瓶頸。管理工作歸根到底還是人的工作。油田作為特大型國有企業，面對如此巨量的土地，多年以來，從事土地管理工作的人員，基本以經驗型為主，專業土地管理人員資源稀缺，特別是基層土地管理人員文化層次、管理水平更是參差不齊，這就從根本上制約了土地管理這項政策性、業務性非常強的工作的持續有效開展和落實。

人員是基礎，機構是保障。土地管理機構的設置應引起高層管理者的高度重視。從目前的實際情況來看，整個油田沒有設置專門的土地管理機構，土地管理一般與油區工農關系、油區管理等合署為一個油地工作辦事機構。到了基層生產一線，甚至根本沒有人員過問土地管理工作。土地征用后管理工作成為盲點和空白。由于油田各單位以生產型為主，在實際操作過程中，往往形成了重協調、輕管理，政策讓位于變通的格局，土地管理工作讓位工農關系協調之后。長此以往形成的問題是，工農關系通則生產通，一俊遮百丑，土地管理的重要性沒有得到充分體現，土地管理沒有從根本上引起領導層的高度重視。

油田用地點多、面廣的特點加大了土地管理的難度。井場、道路被侵占現象較為普遍。油田的工作性質決定了所管理的絕大部分土地處于田野之中，所占土地既有基本農田、一般耕地，也包括未利用地等。特別是處于基本農田、一般耕地之間的井場、進井路被地方村民蠶食嚴重，許多進井道路已變成羊腸小道，許多井場已種田至井口，甚至許多井場被村民搭建鴨棚、雞棚，堆積物料，構建其它建筑物等。

長期閑置土地未能得到充分利用。目前油田的長期閑置土地一般分為兩種:一是長停井、報廢井所遺留的井場。這部分井場有的被村民復墾利用，有的被村民構筑建筑物于其上，有的被村民非法取土，井口周圍挖掘成一片湖泊，原有地貌已已完全破壞，并形成了巨大安全隱患。二是長期廢棄的隊、站。這部分土地有的由油田雇傭當地村民看護，有的被當地村民侵占用于其他其用途。三是地方城市建設侵占油田土地現象嚴重。地方在城市規劃改造的過程中占用油田用地現象十分突出，井場、進井路、廠房等均有涉及，地方政府雖承諾土地置換，但兌現難度較大。

改制企業用地需進一步規范。改制企業依托于油田，但其產權明晰、獨立法人的地位決定土地產權需盡快明確。目前改制企業無償使用油田主業土地的問題較為普遍。土地權屬劃轉工作需加緊進行。

新增用地征用過程中矛盾突出。土地的征用、轉讓等國家有嚴格的法律規定和明確的政策界限。目前在征地過程中下面幾個問題尤其要引起高度重視。一是混淆地類劃分的問題。國土資源部門對地類的劃分有著明確的規定，但在實際操作過程中，因利益之爭，地方村民或有關職能部門存在擅自變更地類現象。表現為一般農田變為基本農田，未利用土地變為耕地等。二是存量土地利用存在困難。主要表現在鉆井過程中地方阻止油田在原有老井場打井，以謀取更多的土地補償。三是節約集約用地不能從根本上得到保證。這同樣表現在鉆井過程中，地方為了在征地期間謀取更大的利益，阻止同臺井鉆井施工，這既浪費了土地，又額外增加了油田的生產成本。普遍存在重征地輕地籍的傾向。征地是油田工程的先驅，地籍是后續工作的保障，二者不可偏廢。實際工作中，為了工程早開工、早見效，油田往往投入巨額資金及人力，征用了大量土地。一旦工程完工，土地后續的管理工作不能有效跟上，地籍管理成為土地管理工作中的一個薄弱環節，對土地維權等工作不能有效開展。

三 對策及建議

與時俱進，改變管理理念，掌握和吃透國家政策法規是扭轉當前油田用地管理不利局面的關鍵。根據存在的問題，應著力從以下幾個方面抓起。

1.要加強機構建設，著力培養一只高素質的土地管理人才隊伍。目前的土地管理隊伍現狀與油田的土地狀況明顯不相匹配。解決問題的有力途徑，一方面在現有的土地管理干部隊伍中，選送一批人員到高等院校進行土地管理相關專業的進修學習，另一方面立足油田，分期、分層次舉辦土地管理學習培訓班，快速提升土地管理人員的素質。從長遠考慮，組織人事部門要有計劃、分批引進相關專業大學畢業生，充實土地管理人才隊伍。企業高層領導要立足當前，著眼長遠，對土地的現有價值及潛在價值進行充分評價和預測，充分認識到完備的專業管理機構對于土地管理的現實意義和深遠意義。主要二級生產單位要設置專門的土地管理機構和配備專職土地管理人員，三、四級單位特別是基層的采油隊這一組織更要明確土地管理人員，做到土地管理的全方位覆蓋。

2.要加大物力財力的投入，大力推進土地維權工作。采取進井路、井場固化，井場周圍安置界樁等方式，從根本上解決油田土地被蠶食、侵占的問題。要在廣大職工群眾中大力宣揚土地法律法規，真正做到寸土必爭。加大依法維權的力度，會同地方政府及法律事務部門，對被占用土地逐項清理整頓。徹底改變重征地輕地籍的傾向。征地與地籍工作緊密相連，二者不可偏廢。要充分利用現代化的網絡優勢，建立覆蓋整個油田的地籍資料網絡體系，使基層土地管理工作者在處理土地維權的工作中，能夠快捷準確地拿出第一手資料。

3.加強對違規用地的清理和檢查。無規矩不成方圓，土地管理工作亦然。多年來油田雖然在土地征用及地籍管理方面投入了大量財力、物力，但至今未形成強有力的考核體系。土地管理的后續工作即地籍的管理基本處于無考核狀態。面對比比皆是的油田土地被蠶食、侵占現象，各級管理者未能承擔起應有的責任。土地管理問責制度勢在必行。一是清理油田目前不符合國家土地政策的用地家底，分清違規類別區別對待;二是根據建立動態土地管理機制，用地單位建立臺帳，及時上報油田更新土地信息系統，完善土地的量化考核，對發現的違規用地，油田及時加以制止并采取適當的方式在一定范圍內予以通報，視情節嚴重程度對單位、單位負責人和有關人員進行必要的處理。

4.要加快閑置存量土地及改制企業土地的處置步伐。目前油田擁有大量的閑置存量土地，如何盤活和充分利用，使其效益最大化，是我們須優先探討和解決的課題。油田應與地方國土主管部門溝通、協商，在國家和地方政府法律法規允許的范圍內，尊重歷史，立足當前，妥善處理油田閑置存量土地。按照國家的有關規定，參照其它已完全改制企業的做法，加快油田改制企業土地權屬的變更工作，使油田的土地權屬更加明晰，發揮土地效益的最大化。

5.健全節約集約用地的激勵機制和考核體系。為了避免和減少占多用少，粗放利用、閑置浪費土地現象發生，引導提高土地使用效益，推動土地的節約集約利用，在現有的土地政策影響和制約下，盡快研究制定節約集約利用土地的實施方案、保障措施、獎罰制度，是油田降本增效、節能減排的一項有力措施。對處于城區內的土地建立集約高效利用土地的機制，通過多部門聯動、多手段考核、多方式整合以及優惠扶持等政策，鼓勵和要求各單位高效利用城區內的閑置、低效利用的土地。