入海污染物總量控制制度與技術的研究進展*

趙 騫，楊永俊，趙仕蘭

（國家海洋環境監測中心 大連 116023）

入海污染物總量控制制度與技術的研究進展*

趙 騫，楊永俊，趙仕蘭

（國家海洋環境監測中心 大連 116023）

文章以總量控制的概念為出發點，從立法與政策、方法與技術、總量控制下的排污權交易制度3個方面對國內外入海污染物總量控制的相關研究進行了歸納總結，同時分析了我國現階段實施入海污染物總量控制制度存在的問題，最后，針對這些問題提出了完善我國入海污染物總量控制制度的一些建議。

總量控制；環境容量；排污權交易；入海污染物

在業已過去的20世紀，人類社會在取得巨大物質財富的同時，也付出了沉痛的環境代價。1972年的斯德哥爾摩人類環境會議，標志著人類對環境問題的覺醒，世界各國開始采取各種舉措來應對環境問題［1］。隨著各國海洋經濟的發展和環境保護工作的逐步深入，原有的以達標排放為控制原則的海洋環境保護政策并不能有效地控制近岸海域環境質量的下降趨勢。因此，只有從海域的自凈能力和納污能力出發，同時對污染物排放的絕對量進行總量控制，才能有效地控制和改善海洋生態環境［2］。為此，自20世紀六七十年代起世界主要海洋國家先后引入了入海污染物總量控制的思想，來緩解本國海洋環境逐步惡化的局面。

本研究從總量控制的概念出發，分析了國內外的研究現狀和我國實施入海污染物總量控制存在的問題，并在此基礎上提出了完善我國入海污染物總量控制制度的建議。

1 入海污染物總量控制的概念及意義

1.1 總量控制的概念及分類

污染物總量控制又稱污染物排放總量控制、污染負荷總量控制或污染物流失總量控制，是指在一定時間內綜合經濟、技術和社會等條件，采取通過向環境排放污染物的污染源規定污染物允許排放量形式，將一定空間范圍內污染源產生的污染物量控制在環境質量容許限度內而實行的一種污染控制方法［3］。將污染物總量控制應用于海洋環境管理領域，便提出了 “入海污染物總量控制”的概念。

污染物總量控制按照環境質量目標的不同表達方式，可分為目標總量控制、容量總量控制、行業總量控制3種類型［4］。目標總量控制以排放限制為控制基點，從污染源可控性研究入手，進行總量控制負荷分配，它簡單易操作，但具有一定盲目性和人為主觀性；容量總量控制則以水質標準為控制基點，從污染源可控性、環境目標可達性兩個方面進行總量控制負荷分配，它是最科學合理的，但研究周期長、工作量大，且污染物因子的降解規律、自凈能力不易把握；行業總量控制是我國從工作概念角度提出的以能源和資源合理利用為控制基點，從最佳生產工藝和實用處理技術兩個方面進行總量控制負荷分配，它主要針對一些生產工藝比較落后，資源和能源的利用率均偏低，且浪費嚴重，應及時改革生產工藝的區域［4－6］。當前，我國主要實行目標總量控制，同時輔以在部分海域開展容量總量控制，但目標總量控制只能被視為當容量總量控制條件不成熟時的過渡階段，總量控制的最終目標是實現容量總量控制。

1.2 總量控制的主要內容及核心技術

總量控制既是一種環境管理思想，也是一種環境管理手段，它包含了3個方面的內容：①排放污染物的總量；②排放污染物總量的地域范圍；③ 排放污染物的時間跨度［7］。入海污染物總量控制的核心內容是研究目標海域污染物的產生、治理、排放規律和保護資金的需求與經濟、人口發展的協調關系，以便從客觀上定量地把握經濟、人口發展對海洋環境的影響，并提出保護對策，促進海洋資源的永續利用海洋環境的可持續發展［8］。

污染物允許排放量的分配是總量控制的核心和關鍵。污染物允許排放量是指在現有污染物排放條件下，海洋中污染物濃度不超過海洋功能區劃所規定的環境質量標準條件下，水體中所能容納的污染物含量［9］。如何根據研究區域內的污染源分布、污染物種類、排放方式、排放量、技術和經濟條件以及其他自然和社會因素制定出污染物允許排放量的分配方案是總量控制需要解決的核心問題［2］。

1.3 我國施行入海污染物總量控制制度的意義

入海污染物總量控制制度是建立在海洋納污能力 （環境容量）國家所有權和國家對海洋環境管理權基礎上的綜合性的環境資源管理制度，是調整海洋環境容量利用、控制海洋污染、管理入海污染物排放活動所產生的一系列社會關系和法律規范的總和，它由有關法律的條文和專門的法規、行政規章構成，包括管理機構及其出現和管理原則、辦法、措施、程序等規定，是綜合性的海洋自然資源保護利用和環境管理制度［10］。 《中華人民共和國海洋環境保護法》明確規定：“國家建立并實施重點海域排污總量控制制度，確定主要污染物排海總量控制指標，并對主要污染源分配排放控制數量。”目前，這一規定尚未得到有效落實。面對日益嚴峻的海洋環境保護形勢，建立實施重點入海排污總量控制制度，是減少入海污染物排放總量、有效改善海洋環境質量的最強有力的措施，對于保護和改善海洋環境、促進和保障沿海地區社會經濟發展、促進沿海地區海洋產業結構和發展方式的轉變具有重大意義。

2 國內外研究的現狀

入海污染物總量控制是水環境總量控制的組成部分，它是伴隨著水環境總量控制的發展而逐步形成和發展起來的。水環境總量控制是國外20世紀六七十年代發展起來的一種比較先進的水環境保護思想和管理方法。日本 《瀨戶內海環境保護臨時措施法》、美國的 《清潔水法》和歐盟的 《歐盟水框架指令》均有相應的總量控制和減排規定。國內這方面的研究始于20世紀70年代，從 “九五”至 “十一五”期間，提出了主要污染物排放總量政策和指標體系。近年來，總量控制在水環境保護中的作用日益凸顯，國內外相關研究方興未艾。本研究主要從水環境總量控制的立法與政策、總量控制方法與技術、總量控制下的排污權交易制度3方面對國內外的相關研究進行闡述。

2.1 立法與政策

2.1.1 國外研究的現狀

水環境污染物總量控制，最早出現于日本和美國的水質規劃［11］。20世紀60年代末，日本為改善日益惡化的水環境狀況，提出污染物排放總量控制的問題，使日本成為最早提出總量控制理論的國家。1971日本開始組織力量對水質總量控制計劃問題進行了研究，并于1973年批準了 《瀨戶內海環境保護臨時措施法》，首次在廢水排放管理中引用了總量控制，以化學耗氧量 （COD）為指標限額頒發許可證，并制定了三年的總量控制目標［12］。70年代末，日本開始在國家環境管理上實施了以部分區域總量控制為核心的綜合防治，先后提出和實施了一些總量控制的方法和措施。1977年，日本環境廳提出了 “水質污染總量控制”方法，主要是以COD為控制因子進行總量控制工作［13］。1978年將 《瀨戶內海環境保護臨時措施法》改為永久性法律，同時制定了包括COD總量控制制度的 《瀨戶內海環境保護特別措施法》［14］。1984年日本的水質污染總量控制制度在東京灣、伊勢灣及瀨戶內海實行，并嚴禁無證排放污染物，致使這3個海灣80%以上的主要污染源受到控制，水環境狀況得以改善［15］。經過近40年的努力，日本在總量控制技術與政策方面建立了理念先進、措施具體、效果明顯的水環境污染防治立法體系［16］。

在美國，污染物總量控制方法的研究最早是由美國國家環保局提出的。美國環保局于1972年在實施“最大日負荷總量”（TotalMaximumDailyLoads，TMDL）制度的過程中，提出了總量分配及應考慮的因素［17］。從1972年開始在全國范圍內實行污染物排放許可證制度，即所謂的 “泡泡政策”，并使之在技術路線和方法上不斷得到改進和發展［18］。1983年美國正式立法，實施以水質限制為基點的排放總量控制。在立法的基礎上，美國各州根據本州的實際情況，分別靈活采用了不同的總量控制方法，如季節總量控制方法［19］、變量總量控制方法［20］、污染負荷排污交易制度［21］、污染負荷兌換制度［22］等來具體應對環境惡化的趨勢。自實施水污染排放總量控制制度以來，美國的水環境污染控制取得明顯的成效。

20世紀80年代，歐洲波羅的海沿岸國家通過排海污染物總量控制和綜合治理措施，使得該海域生態環境一定程度上得到恢復和改善。聯邦德國和歐洲共同體各國采用水污染總量控制管理方法后，使60%以上排入萊茵河的工業廢水和生活污水得到處理，萊茵河水質明顯好轉。其他國家如瑞典、蘇聯、韓國、羅馬尼亞和澳大利亞等也相繼實施了以污染物排海總量為核心的水環境管理方法［15，23］。

2.1.2 國內研究的現狀

我國的污染物總量控制始于20世紀70年代的水環境領域。70年代初，我國從控制污染源排放著手，開始對污染物排放實行濃度控制，并頒布了一系列海洋污染物濃度排放標準、海洋環境質量標準及多項海洋環境保護政策［24］。70年代末，以制定松花江BOD總量控制標準為先導，進行了最早的探索和實踐；接著于80年代陸續在黃河、淮河、長江和沱江的一些河段和白洋淀、膠州灣、泉州灣等水域，以總量控制規劃為基礎，進行了水環境功能區劃和排污許可證發放的研究［25－26］，并開始對我國近海海域環境污染物自凈能力和環境容量進行了一些有益的探討［27－28］。1988年3月，國家環保局關于以總量控制為核心的 《水污染排放許可證管理暫行方法》和開展排放許可證試點工作通知的下達，標志著我國開始進入總量控制、強化水環境管理的新階段［29］。1996年全國人大通過的 《國民經濟和社會發展 “九五”計劃和2010年遠景目標綱要》標志著污染物總量控制正式作為我國環境保護的一項重大措施［30］。針對在總量控制實施中的問題和情況，國務院于2000年3月20日頒布了 “水污染防治法實施細則”，在其中用多項條款對總量控制作了細化和更具有可操作性的規定。《國家 “十二五”海洋科學和技術發展規劃綱要》明確將 “深入研究基于區域承載力的海域總量控制模型、基于近岸海域環境質量的流域污染總量控制技術等”列為“海洋生態修復與污染控制”中的重點任務。入海污染物總量控制已逐漸成為我國實施海洋環境管理的重要措施，并且將在經過濃度控制、目標總量控制2個階段之后，逐漸過渡進入到容量總量控制階段。

2.2 方法與技術

對于某一海域進行入海污染物總量控制一般采取的技術流程為：確定海域環境質量控制目標→調查入海污染源，并計算海域環境容量→污染物允許排放總量優化分配到各污染源→確定排放總量的削減與總量控制方案→總量控制的反饋。其中海域環境容量計算和污染物允許排放量的優化分配是實施總量控制計劃的主要技術。

環境容量是指海域水體在規定環境目標下所能容納污染物的量，它的大小與海域的大小、各環境要素的特征規律、功能屬性和污染物的物化性質有關［31］。控制海域的水體容積一般來說較大，具有很大的稀釋容量，但水體的環境容量只有當污染物輸運和擴散到時才能被利用，常見的情況是，海域中部的環境容量沒有被利用，但是排污口周邊海域的環境容量已經超標，因此，現在更多計算的是海洋環境容量體系中的污染物允許排放量，即在現有污染物排放條件下，水體中污染物濃度不超過海洋功能區劃所規定的環境質量標準限值條件下，水體中所能容納的污染物的量［9］。目前海洋環境容量的計算方法大致分為兩類：一類基于海域的物理、化學、生物自凈能力這一客觀現實，從水動力和包含主要污染物的水質模型出發，結合控制海域和控制目標，建立環境容量估算模型，確定并優化特定海域主要污染物的允許排放量，結合污染物的現狀排放量，給出污染物的排放余量或者削減量［9］，分為分擔率法［32］和最優化法［33］；另一種是基于翔實的環境監測數據的方法計算海域的環境容量，如箱式模型法［34］。在實際應用中，要根據研究海域的實際情況，參照各種方法的利弊和適用范圍來選擇合適的計算方法。

污染物允許排放量分配是實施總量控制的關鍵技術，是落實總量控制措施，實現水質規劃管理目標的重要環節［35］。在總量分配過程中，應綜合考慮各方面的影響因素并平衡各方利益，選擇一定分配原則和方法對環境容量進行公平、合理的分配。總量控制中污染物允許排放量分配方式很多，歸納起來主要有等比例分配法、費用最小分配法、按貢獻率削減排放量的分配法3種。等比例分配法是在承認各污染源排污現狀的基礎上，將總量控制系統內的允許排污總量等比例地分配到污染源，各污染源分擔等比例排放責任，該方法是一種在承認排污現狀基礎上簡單易行的分配方法，但在一定程度上起到鼓勵落后的消極作用；費用最小分配法是以治理費用為目標函數，以環境質量目標作為約束條件，使系統的污染治理投資費用總和最小，求得各污染源的允許排放負荷，該方法所得結果能反映系統整體的經濟合理性，但并不能保證每個污染源的負荷分擔都是合理的；按貢獻率削減排放量分配方法是按各個污染源對總量控制區域內水質影響程度來削減污染負荷，對水質影響大的污染源要多削減，反之則少削減，該方法對排污者來說是一種公平的分配方法，有利于企業提高效率開展競爭，但是，這種分配方法在污染治理費用方面存在一定不公平性［36－39］。

2.3 排污權交易制度

排污權交易制度是當前受到世界各國廣泛關注的環境經濟政策之一，它是在滿足環境質量目標要求的條件下，通過創建市場，有效配置污染削減責任 （容量資源），來降低污染控制的社會成本，因而成為有效實施總量控制的方法［40］。

排污權交易起源于美國，由美國經濟學家、多倫多大學教授戴爾斯于1968年最先提出了排污權交易的理論。該理論率先被用于對大氣污染物削減的環境經濟政策中，之后排污權交易的方法被一些經濟發達國家 （如美國、澳大利亞等），以及一些發展中國家的發達地區 （如我國上海、智利的圣地亞哥等）應用于水污染物削減的控制政策中［41］。它的理論來源于著名的“科斯定理”——只要市場交易成本為零，無論初始產權如何配置，市場交易總可以將資源配置達到最優［42］。1992年里約熱內盧環境與發展大會后，排污權交易制度作為環境保護的一種有效手段在世界范圍內被廣泛采用［43］。我國從20世紀80年代開始試行水污染物排放許可證制度，1987年國家環保局在上海、杭州等18個城市進行了排污許可證制度試點工作，然后在全國范圍內逐步推廣，1989年的第三次全國環保會議上，排污許可證制度作為環境管理的一項新制度被提了出來［44－46］。

總量控制是實行排污權交易制度的基礎，而排污權交易制度正在成為實施總量控制的主要和有效的手段。通過市場作用，使社會以最低成本實現污染物減排，環境容量資源實現高效率的配置。

3 我國實施入海污染物總量控制制度存在的問題

自 “九五”以后，實施污染物排放總量控制成為我國環境保護工作的重要內容。在各級政府的不懈努力下，我國海洋環境不斷惡化的趨勢得到了有效遏制，重點海域的環境質量有了明顯的改善和提高。隨著我國入海污染物總量控制工作的全面展開，一些需要正確認識和處理的問題也陸續出現，主要體現在以下幾個方面。

（1）缺乏總量控制相關的配套法規制度。我國目前僅在 《海洋環境保護法》中有關于重點海域排污總量控制制度的原則性規定，并沒有建立一整套的法規制度體系，缺乏具體操作所需的辦法、措施、程序等規定。同時，沒有確定實施總量控制的重點海域，也尚未建立相應的總量分配、核查監督和跟蹤評估機制。這樣就導致管理者在總量控制制度具體操作時無所適從，形成錯誤決策，給國家造成巨大損失。

（2）開展總量控制的工作體制機制有待完善。建立實施重點海域排污總量控制制度，既涉及國家產業財政政策等宏觀調控措施，又涉及污染源監管的微觀管理行為；既涉及環境保護、海洋、水利、農業、交通運輸、住房和城鄉建設等負有污染監管職責的職能部門，又涉及發展和改革委員委、財政部等綜合管理部門，還涉及不同地方政府的跨區域和跨流域合作。要使這么多區域、部門、領域充分協調配合，形成合力，是一個非常復雜的系統工程。至今，我國還沒有建立這樣一個完善的工作體制。

（3）實施總量控制的污染物種類有待增加。我國現階段的水污染物總量控制指標主要包括COD和氨氮，而當前我國海洋環境的主要超標污染物為氮、磷、石油類等，而且不同海域可能存在不同的特征污染物 （重金屬、持久性有機物等），這些指標并未列入總量控制指標范疇。此外，現行的水污染物總量控制基本上是針對點源污染，還沒有將非點源污染納入總量控制計劃。

（4）總量控制還停留在目標總量控制階段。我國現階段主要采用的是簡單易操作的目標總量控制，并未考慮各納污水體的環境容量及其可能對海洋生態系統健康造成的污染影響。長期以來的實踐表明，這樣的環境保護政策并不能有效地控制近岸海域環境質量的下降趨勢。

（5）總量控制的監測與管理力度有待加強。目前，我國海洋環境管理中針對排污單元的動態監測能力不足，無法準確計量污染物排放量；對偷排、漏排的企業無法全面有效監管并根據違規程度進行處罰。這些在一定程度上影響了污染物總量控制制度的實施效果。

4 完善我國入海污染物總量控制制度的幾點建議

針對我國入海污染物總量控制制度上述實際情況和現存問題，作者認為，應分清主次矛盾，集中力量，分階段、分步驟的加以解決。

（1）建設總量控制相關法律法規。根據依法行政和建設法治型政府的要求，建立實施重點海域排污總量控制制度，首先應由國務院制定出臺 “重點海域排污總量控制管理辦法”。并由國務院組織編制重點海域總量控制制度的一整套的法規制度體系，同時，配以具體的操作辦法、措施、程序等。只有這樣，實施總量控制制度才能有法可依、有章可循。

（2）完善相關體制機制。在我國實施總量控制制度，牽涉面廣，涉及各行各業，需要各有關部門通力合作，實現資源共享、優勢互補、互相監督。要充分利用市場經濟的優勢，實行排放污染物許可證制度。鼓勵向海排污權在不同行業、不同排污者之間以交易方式進行流轉，從而不斷提高海洋環境容量的經濟和社會效能。

（3）實施排污總量控制的重點海域優先控制污染物名錄制度。綜合分析我國海域海洋生態環境狀況及變化趨勢、排海污染物狀況及變化趨勢，并考慮海域的水交換能力、經濟和人口規模等因素。篩選確定需要實施排污總量控制的重點海域污染物名錄，同時，研究非點源污染總量控制的理論機制，并逐步制定非點源污染總量控制制度。

（4）由目標總量控制階段逐步過渡到容量總量控制階段。目標總量控制只能被視為容量總量控制條件不成熟情況下的過渡階段，只有建立基于海洋環境容量理論的入海污染物總量控制制度，才能夠充分利用海洋的自凈能力，促進沿海地區社會經濟和環境保護同步協調發展。

（5）加強排污行為的監測和核查制度。建立科學、完備的監測、核查工作體系，以保證排污者按照行政機關規定的數量、時間和方式排放污染物；否則，將會因為公平問題引發排污企業的抵觸心理，使總量控制政策收不到預定的效果。

5 結 論

當前，在科學發展觀的指導下，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調已成為各地區社會經濟發展規劃所遵循的共同原則。污染物排海總量控制研究不僅是我國海洋生態環境保護，海洋資源的可持續開發以及實現我國經濟可持續發展國家目標所必需，同時也應是我國海洋環境科學基礎研究的優先發展領域。本研究對我國入海污染物總量控制研究進行了梳理，并對我國現有的總量控制制度進行了探討，給出了完善總量控制制度的建議。希望本研究能夠為我國總量控制制度的實施和推進提供一些有益的參考。

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