連云港市海域管理工作面臨的問題及解決路徑探析

趙新生，陳志遠，信錦鴻

（連云港市海域使用保護動態管理中心 連云港 222001）

連云港市海域管理工作面臨的問題及解決路徑探析

趙新生，陳志遠，信錦鴻

（連云港市海域使用保護動態管理中心 連云港 222001）

江蘇沿海開發已進入深入推進階段，在服務沿海開發、服務海洋經濟發展的過程中，連云港市海域管理工作遇到了各種新矛盾、新問題。文章通過對新形勢下連云港市海域管理工作遇到的問題進行分析，進而從社會認知、制度管理、能力隊伍建設等方面提出解決路徑。

連云港；海域管理；路徑探析

隨著社會經濟的發展，陸域資源日益緊缺，海洋作為具有戰略意義的資源接替空間，在國民經濟發展中占據越來越重要的位置。尤其是連云港作為江蘇沿海開發的龍頭被推上了國家級戰略層面，承擔著推動江蘇沿海地區又好又快的發展、促進資源的跨區域合理流動和優化配置、推動東部與中西部地區在更寬領域及更高層次上開展交流與合作的使命。在這種形勢下，對海洋開發需求尤為強烈，這也對海域管理工作提出了新要求、新挑戰。為更好地服務沿海開發，創新海域管理手段勢在必行。

1 連云港市海域管理工作面臨的問題

連云港擁有7516km2管轄海域面積，有江蘇省全部的9個較大基巖海島，此外，還擁有江蘇唯一的基巖港灣海岸40km和僅有的砂質海岸30km。如此得天獨厚的資源條件，勢必將連云港推到了江蘇沿海開發的前沿。連云港的海域管理部門，如何有效解決新形勢下面臨的一些問題，妥善處理好開發海洋、控制海洋和管理海洋三者之間的關系，是當下面臨的一個重要歷史性任務。結合現狀可見，目前連云港市海域管理面臨著以下問題。

1.1 “藍色國土”意識淡薄

2012年是《海域使用管理法》頒布實施10周年，經過連續10年宣貫，連云港市依法用海的意識得到了很大程度的提升，連續6年新增用海的確權發證率及海域使用金征收率均達100%。但在進一步深化海域管理工作的進程中，也發現一些部門和個人海洋 “藍色國土”意識淡薄，不能將海域使用權完全等同于土地使用權對待，尤其是在海域使用權市場化流轉、海上構筑物登記等方面，存在著海洋部門 “一頭熱”的現象，各相關部門之間沒有建立起一套順暢的對接機制，很大程度上影響了海域使用權在社會經濟建設工作中作用的發揮。

1.2 海洋開發利用與海洋功能區劃制度存在關系錯位

海洋功能區劃是開展海域使用管理工作的基本依據，各類海域使用權的確認，必須以符合海洋功能區劃為前提。因此，對海洋開發利用實施有效控制，首先應重視和發揮好海洋功能區劃的作用。但由于上輪海洋功能區劃編制時間較早，編制跨度較長，且編制過程缺少細節規范，僅是著眼于當時的發展需求，編制內容簡單化，缺乏對功能兼容性的深入分析，以至于編制的功能區劃缺少前瞻性，在實施中帶來多方面的制約［1］。尤其是隨著江蘇沿海開發上升至國家戰略層面及國家東中西區域合作示范區的設立，連云港沿海開發進程不斷加快，海洋開發利用與海洋功能區劃的矛盾也逐步顯露。如：連云港港30萬噸級航道工程、徐圩港區工程、贛榆新城工程等與原海域功能區劃存在錯位，且多是由養殖用海調整為城市建設用海，屬于不同性質用海類型的調整，這不僅制約了沿海開發進程，也在一定程度上影響了海洋功能區劃的科學性和規范性。

1.3 港口、工業等用海需求快速增長，矛盾突出

隨著連云港市海洋經濟的快速發展及沿海開發的全面拉開，港口、工業、城鎮等用海項目逐步增多，每年的圍填海需求增長迅速，呈現出速度快、面積大、范圍廣的趨勢，但隨著國家對圍填海政策的收緊，尤其是2010年國家將圍填海正式納入國民經濟和社會發展年度計劃，對圍填海年度總量實施計劃管理以來，連云港每年的圍填海需求量和可填指標之間的差距逐漸拉大。如：2011年連云港市各類型用海需圍填海總數為1589hm2，2012年圍填海需求已達近3000hm2，這都已遠遠超出江蘇省全省的可用圍填海計劃指標。

1.4 海洋工程建設造成的環境影響后評價缺乏關注

隨著沿海開發進程的深入推進，海洋工程量成倍增加，污染海洋環境的勢頭迅猛。近幾年，連云港市滸苔、赤潮災害頻發，漁業資源也因遭到污染破壞而日益減少。為防止和控制海洋工程對海洋環境的污染，保護海洋環境和維護海洋生態平衡，國家出臺了一系列行政法規，并確立了海洋工程海洋環境影響評價制度。但是，在具體實施的過程中，存在一些突出問題，影響了海洋環境影響評價實際效用的發揮。海洋工程竣工投產后，其造成的海洋環境負面影響往往超過工程施工前開展的海洋環境影響評價中的預測值［1］。許多建設用海項目，在項目用海手續辦理前所做的海洋環境影響評價結果與如今的海洋環境影響效果相比，就存在較大的出入。另外，單一項目實施時對海洋環境的影響雖不明顯，但許多用海項目集中在一個區域的累積和疊加效應就難以預測了。

1.5 海域管理機構、人才難以滿足日常工作需要

機構和人員是開展海域管理工作的基礎保障，從全國范圍來看，市 （縣）級海洋管理部門普遍存在機構薄弱、人才匱乏的問題，這在很大程度上影響了海域管理工作的實效。就連云港而言，市級海洋管理部門的機構和人員是相對完善的，但各縣 （區）的情況不容樂觀，其機構編制、人員數量和人員素質等都難以有效保障。在日常海域管理工作中，專職崗位人員無法保障，機關和事業單位人員之間、海域管理與漁業管理人員之間交叉使用司空見慣。海洋管理機構、人才難以滿足日常工作的需要。

2 解決路徑探析

綜合分析沿海開發新形勢下連云港市海域管理面臨各種突出矛盾和問題，要實現對海洋的合理開發和有效控制，需從以下幾個方面加以思考。

2.1 加強海域使用宣傳，提升全社會 “藍色國土”意識

進一步加強海域使用的宣傳，要在傳統宣傳方式的基礎上，進一步分層次，進行 “縱向、橫向”的宣傳，進一步提升全社會海洋 “藍色國土”意識。① 加大縱向宣傳力度：一是向上宣傳，即對于政府部門主要領導的宣傳，重在使其充分認識到海域管理工作的重要性和難度所在，以獲取其有效的政策支持；二是向下宣傳，即對海域使用者和社會公眾的宣傳，通過電視、廣播、報刊、短信息等多種手段大力宣傳涉海法律、法規及海洋管理部門職責、辦事流程，進一步提升公眾對海洋管理部門的認知度，進而增強依法用海、有償用海的意識［2］。②加大橫向宣傳力度，即對于海事、國土、環保、建設等同級涉海部門的宣傳，使其充分認識到海域管理工作的重要意義，以獲取其理解和必要的支持；可通過成立以政府分管領導為組長，各相關涉海部門為成員的海洋綜合管理領導小組，提升管理層次，讓各部門由被動參與轉變到主動管理中來。

2.2 著力完善海洋功能區劃配套制度體系

①完善海洋功能區劃評價制度。根據海洋功能區劃執行情況、執行效果和海洋功能區劃編制依賴條件變化等方面的因素，充分審視海洋功能區劃在規范海域使用秩序、促進海洋經濟發展等方面的作用，全面展示各類海洋產業用海需求變化和區域主導功能依賴條件變化的情況，以確保對海洋功能區劃實施效果進行全面、有效、及時的評估。② 完善海洋功能區劃的編制制度和進一步嚴格審批制度，確保在編制過程中立足長遠，基于充分的調研、分析和評估，結合當地實際，充分做好與相關涉海規劃的有效銜接，對海域資源的最佳利用做出基于統籌考慮的遠景預測，為今后用海預留發展空間。同時，應對不同功能區之間的兼容性進行深入分析，以減少實施工程中帶來的制約。③強化用海項目的海域使用論證工作，促進海域資源的合理配置和做好用海關系的全面協調，以適時彌補現有海洋功能區劃制度的瑕疵［2］。

2.3 加強圍填海管理，科學安排地區圍填海計劃

隨著沿海開發的深入，連云港市的圍填海需求也隨之加大，這就要求要嚴格實行圍填海計劃管理，在充分調研的基礎上，科學編制《年度用海計劃指導意見》，首先確保重點保障基礎設施、產業政策鼓勵發展項目和民生領域用海需求，確保國務院批準的沿海發展戰略重點建設工程項目用海需求。同時要運用圍填海計劃和海域有償使用等杠桿，對不符合產業政策和相關規劃的堅決不予受理、審批。

2.4 建立健全海洋環境影響評價制度

①積極開展海洋環境監測工作，對連云港全市22個入海排污口、3個海濱浴場以及濱海旅游度假區、重點海水增養殖區實施長期高密度監測，對海水入侵、海洋垃圾實施重點監控，定期開展海州灣漁場、核電站溫排水區的生態環境質量調查工作。② 對所有已建、在建和新建海洋工程項目進行全面調查登記，對所有涉海項目嚴格落實海域環境保護監督管理與 “三同時”制度。對工程建設類項目用海要推行海洋生態保護與補償制度。③ 對于同一圍海區域內有多個用海項目，且用海面積超過50hm2的，要嚴格按照區域建設用海規劃要求編制區域建設用海規劃，并對區劃開展整體環評、論證，避免對環境影響的累積和疊加效應。

2.5 重視海洋人才開發與培養

人才隊伍建設是搞好海洋工作的重要保證。①加強海洋行政管理隊伍建設。定期組織人員培訓及外出考察、調研，及時總結、學習海洋管理新知識及國內外海洋管理先進經驗；高度重視干部培養，加大干部輪崗及交流力度，努力培養復合型人才；創新干部選拔機制，解放思想、開闊視野，把德才兼備的年輕干部提拔到重要領導崗位。② 加強海洋專業技術隊伍建設，實施海洋人才戰略工程，大力發展海洋教育，尤其是海洋高等教育。加快江蘇海洋大學建設步伐，盡早培養一批具有創新精神和實踐能力的海洋類專業人才。不斷建立健全海洋人才吸收、培養和使用機制，發現人才、培養人才、識別人才、尊重人才，充分發揮人才的作用。③ 逐步建立科學的海洋人才評價指標體系，合理、有效地激勵人才，促進海洋人才的成長和發展。

［1］ 崔會玲，鞏建華.粵西海域使用管理制度創新的多維視角［J］.海洋開發與管理，2008，25（6）：19－20.

［2］ 郝新建，信錦鴻.江蘇沿海開發背景下的海洋管理問題探究：以連云港市為例［J］.海洋開發與管理，2011，28（3）：27－29.