海域使用論證關(guān)鍵問題探討

劉艷云，谷 穎

（寧波市海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 寧波 315012）

海域使用論證關(guān)鍵問題探討

劉艷云，谷 穎

（寧波市海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 寧波 315012）

海域使用論證工作是海域管理的重要技術(shù)支持。文章介紹了海域使用論證與工程可行性研究、海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)的不同，探討了海域使用論證工作應(yīng)注意的關(guān)鍵問題，使海域使用論證工作更有針對(duì)性，為不斷推進(jìn)海域使用論證工作的改革和完善提供參考。

海域使用論證；可行性研究；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；關(guān)鍵問題

海域使用論證是指通過科學(xué)的調(diào)查、調(diào)研、計(jì)算、分析、預(yù)測(cè)，對(duì)開發(fā)海域進(jìn)行用海可行性分析并給出相應(yīng)的書面材料，以達(dá)到科學(xué)用海、規(guī)范用海和可持續(xù)用海的目的。海域使用論證是海域使用管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作，直接關(guān)系到海洋行政管理的科學(xué)決策水平，對(duì)科學(xué)合理用海、保護(hù)海洋環(huán)境、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要的意義［1］。

自海域使用論證制度實(shí)施以來，論證工作取得了較大進(jìn)展，也為海域管理工作作出了貢獻(xiàn)，總體效果是好的。通過規(guī)范論證管理，不僅規(guī)范了報(bào)告書評(píng)審程序、方法和措施，同時(shí)還帶動(dòng)了用海單位和論證單位對(duì)論證工作的高度重視，國(guó)家及各級(jí)海洋行政主管部門審批報(bào)告書質(zhì)量有了很大提高，項(xiàng)目用海的科學(xué)性顯著增強(qiáng)［2］。但在實(shí)際工作中也出現(xiàn)了一些論證報(bào)告編寫質(zhì)量不高、論證工作效率較低等問題。關(guān)于如何提高海域論證報(bào)告編制質(zhì)量，黃明群已從 “面”上做了充分翔實(shí)的論述，筆者認(rèn)為在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到海域使用論證與工程可行性研究、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的不同，進(jìn)一步做好海域使用論證關(guān)鍵問題分析研究。

1 海域使用論證與工程可行性研究、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的不同

工程可行性研究是在建設(shè)項(xiàng)目興建之前，對(duì)建設(shè)方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，較準(zhǔn)確地提出技術(shù)上先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)上合理的建設(shè)方案［3－4］。環(huán)境影響評(píng)價(jià)在于預(yù)防規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施和建成后對(duì)環(huán)境造成的不良影響。而海域使用論證主要是查清所在海域及毗鄰區(qū)域自然環(huán)境、資源及產(chǎn)業(yè)分布，預(yù)測(cè)項(xiàng)目用海對(duì)海域資源環(huán)境與功能區(qū)劃的影響程度，提出海域使用控制和保護(hù)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)合理用海，防止海洋環(huán)境的污染與生態(tài)資源的破壞。

根據(jù) 《海域使用論證報(bào)告書編寫大綱》的要求，海域使用論證報(bào)告書應(yīng)該包括9個(gè)章節(jié)。其中第二章 “項(xiàng)目平面布置和主要結(jié)構(gòu)、尺寸”“項(xiàng)目主要施工工藝和方法”在3項(xiàng)工作中都有涉及，但各有側(cè)重。工程可行性研究對(duì)技術(shù)、設(shè)備、工程方案方面有詳細(xì)的論述，通過比選確立工程方案的可行性。但海域使用論證重點(diǎn)關(guān)注工程方案。它的主要目的不是比選工程方案，而是根據(jù)工程布設(shè)方案，合理界定項(xiàng)目用海范圍，量算用海面積，界定項(xiàng)目用海的利益相關(guān)者［5］。而海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要針對(duì)項(xiàng)目工藝過程，闡明工程項(xiàng)目在施工期、營(yíng)運(yùn)期及廢棄期各環(huán)節(jié)中可能產(chǎn)生的污染源、污染因子及源強(qiáng)。

第五章 “利益相關(guān)者分析”在海域使用論證中是很重要的環(huán)節(jié)，不管項(xiàng)目大小，復(fù)雜程度如何，必須要合理界定利益相關(guān)者，并分析其相互影響以及協(xié)調(diào)意見。只有協(xié)調(diào)一致后，國(guó)家海洋行政主管部門才能對(duì)用海項(xiàng)目進(jìn)行審批確權(quán)。海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在區(qū)域排污總量控制的目標(biāo)下，擬建項(xiàng)目與其他產(chǎn)業(yè)分配排污指標(biāo)的協(xié)調(diào)關(guān)系。而工程可行性研究中涉及的利益相關(guān)者分析內(nèi)容通過社會(huì)評(píng)價(jià)來進(jìn)行，包括：項(xiàng)目的社會(huì)影響分析、項(xiàng)目與所在地區(qū)的互適性分析和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析。

海域使用論證與工程可行性研究、環(huán)境影響評(píng)價(jià)3項(xiàng)工作是海洋工程項(xiàng)目實(shí)施前要求進(jìn)行的工作，三者的地位不同，所要解決的問題不同，主要內(nèi)容也有很大差別。相對(duì)于海洋工程可行性研究和海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)，海域使用論證工作起步稍晚，相關(guān)的配套法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范還不夠健全，也存在一些問題亟待規(guī)范。

2 海域使用論證關(guān)鍵問題分析

根據(jù) 《海域使用管理法》，海域使用申請(qǐng)者應(yīng)當(dāng)提交 “海域使用論證材料”。大量實(shí)踐證明，科學(xué)、規(guī)范、合理的海域使用論證是保障用海項(xiàng)目順利實(shí)施的先決條件。筆者認(rèn)為要提高海域使用論證報(bào)告編制質(zhì)量，需要解決的關(guān)鍵問題應(yīng)該包括：① 為什么用海；② 能不能用海；③如何用海。

2.1 為什么用海

論證報(bào)告書必須回答好 “這個(gè)項(xiàng)目是否可以用海、有無必要用海”這個(gè)關(guān)鍵問題，這也是 “項(xiàng)目用海必要性分析”的職責(zé)所在［6］。關(guān)于項(xiàng)目用海必要性分析，導(dǎo)則要求分 “項(xiàng)目建設(shè)必要性”和 “項(xiàng)目用海必要性”兩部分。項(xiàng)目用海的必要性和項(xiàng)目建設(shè)的必要性有著緊密的關(guān)系，項(xiàng)目建設(shè)必要和迫切是項(xiàng)目用海必要的基礎(chǔ)。導(dǎo)則的要求雖明確，但針對(duì)不同項(xiàng)目分析思路和要點(diǎn)，就需要論證者在論證實(shí)踐中去領(lǐng)悟，如果論證者不加分析地按照導(dǎo)則的內(nèi)容要求進(jìn)行論證，就會(huì)陷入盲目堆砌資料、中心不突出、重點(diǎn)不明確的 “混亂”局面。

例如：分析大榭小田灣油品倉(cāng)儲(chǔ)項(xiàng)目涂泥咀填海工程的用海必要性，可從以下兩個(gè)方面進(jìn)行論述：① 論述油品倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)的必要性。可從國(guó)家－地方－產(chǎn)業(yè)三個(gè)層次論述，隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，對(duì)石油需求不斷增加，石油消費(fèi)在我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例逐步增長(zhǎng)，而在我國(guó)主力油田的產(chǎn)量增長(zhǎng)減緩的情況下，石油產(chǎn)出在能源生產(chǎn)構(gòu)成中的比例卻逐年下降，供需矛盾日益突出。目前我國(guó)原油供應(yīng)越來越依賴進(jìn)口，國(guó)內(nèi)原油進(jìn)口依存度已從1997年的8.9%上升至2008年的49%。進(jìn)口原油的來源主要為海上來油。該項(xiàng)目的目標(biāo)市場(chǎng)主要為山東、江蘇、上海、浙江和福建等華東沿海地區(qū)，該地區(qū)是我國(guó)原油和燃料油需求最集中的地區(qū)。通過油品項(xiàng)目的建設(shè)，可增強(qiáng)寧波－舟山港的油品中轉(zhuǎn)大港地位，利用港口和庫址的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，為企業(yè)提供臨港倉(cāng)儲(chǔ)和錨地過駁中轉(zhuǎn)服務(wù)，輻射目標(biāo)市場(chǎng)。而且根據(jù)規(guī)劃，大榭島上中海石油大榭石化要進(jìn)一步擴(kuò)能，小田灣油庫區(qū)的建設(shè)對(duì)大榭石化擴(kuò)能和油品的進(jìn)出具有重要意義。② 論證油品倉(cāng)儲(chǔ)項(xiàng)目用海的必要性。對(duì)于海上來油，必須解決運(yùn)輸和倉(cāng)儲(chǔ)問題。為此必須依靠相應(yīng)的碼頭，并具有配套的航道、錨地。同時(shí)應(yīng)擁有比較大庫容的倉(cāng)儲(chǔ)基地實(shí)現(xiàn)油品倉(cāng)儲(chǔ)和中轉(zhuǎn)。該項(xiàng)目依托中油燃料油30萬噸級(jí)油碼頭和周圍的螺頭、金塘、冊(cè)子水道運(yùn)輸，小田灣區(qū)域僅剩的20hm2余土地不能滿足油庫建設(shè)規(guī)模所需用地，因此填海是十分必要的。

2.2 能不能用海

開展項(xiàng)目用海適宜性分析。項(xiàng)目用海適宜與否主要從自然資源、環(huán)境條件是否適宜，對(duì)其他海域開發(fā)活動(dòng)是否存在功能沖突，在此前提下分析選址是否合理。自然資源環(huán)境對(duì)用海的適宜性，其實(shí)質(zhì)是論證海洋資源是否滿足項(xiàng)目用海要求。根據(jù) 《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》，海域使用的類型包括漁業(yè)用海、工業(yè)用海、交通運(yùn)輸用海、旅游娛樂用海、海底工程用海、排污傾倒用海、填海造地用海和特殊用海八大類別。這八大類用海對(duì)海洋資源的要求是不一樣的。例如，填海造地最關(guān)注對(duì)海域水動(dòng)力環(huán)境、岸灘沖淤變化、海洋生態(tài)等方面的影響。交通運(yùn)輸用海最關(guān)注是否有建港條件、港口的維護(hù)條件以及港口泊穩(wěn)條件等。

海洋開發(fā)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于多種資源共生于一個(gè)立體的和開放流動(dòng)的環(huán)境中，一種資源的開發(fā)可能影響到另外一種或多種海洋開發(fā)活動(dòng)，因此用海適宜性中應(yīng)分析對(duì)海域其他開發(fā)活動(dòng)的影響，即利益相關(guān)者界定和協(xié)調(diào)分析。利益相關(guān)者分析有各種各樣的方法，最常用的主要有以下幾種：① 內(nèi)部、外部利益相關(guān)者分析法；② 首要、次要利益相關(guān)者分析法；③力場(chǎng)分析法；④SWOT分析法；⑤行為者影響圖法等［7］。各種分析方法可以結(jié)合不同的用海項(xiàng)目選擇使用。在準(zhǔn)確對(duì)利益相關(guān)者界定后，還需要分析利益相關(guān)者的影響力和重要性。當(dāng)事雙方可結(jié)合工程特點(diǎn)并根據(jù)影響預(yù)測(cè)分析結(jié)果，定性或定量確定影響程度和范圍，形成協(xié)調(diào)意見并明確補(bǔ)償方式。海域使用論證過程結(jié)束時(shí)，報(bào)告書應(yīng)附利益相關(guān)者的協(xié)商結(jié)果 （利益相關(guān)者同意證明及補(bǔ)償協(xié)議要件）。

在分析自然資源和生態(tài)環(huán)境的適宜性，項(xiàng)目用海與周邊其他用海活動(dòng)是否存在功能沖突等的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析用海選址的合理性。對(duì)于論證等級(jí)一級(jí)的項(xiàng)目還應(yīng)開展用海選址方案比選分析，優(yōu)選項(xiàng)目用海選址方案。只有在綜合考慮、統(tǒng)籌分析得出項(xiàng)目用海可行的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行用海方式、用海面積和期限的確定。

2.3 如何用海

根據(jù)海域使用特征及對(duì)海域自然屬性的影響程度確定海域使用方式。項(xiàng)目用海方式、用海平面布置方案及其比選和優(yōu)化是貫徹科學(xué)用海原則的具體體現(xiàn)，是海域使用論證中的重要內(nèi)容。根據(jù) 《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》，用海方式包括：填海造地、圍海、構(gòu)筑物、開放式和其他。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，我國(guó)沿海的用海方式以粗放式為主，沒有考慮到海洋工程對(duì)海域環(huán)境的影響。經(jīng)過近幾年對(duì)海洋工程的海域使用論證工作的研究，逐漸打破了傳統(tǒng)的、簡(jiǎn)單的和粗放的用海方式，有意保護(hù)海洋資源，保護(hù)區(qū)域環(huán)境，減少對(duì)海洋生態(tài)的影響。“用海方式和平面布置合理性分析”中應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)的用海特征，從項(xiàng)目用海的規(guī)模、性質(zhì)、總體布置和用海方式等要素出發(fā)，分析項(xiàng)目用海是否符合集約節(jié)約和科學(xué)用海原則；從項(xiàng)目利用海岸線長(zhǎng)度和特點(diǎn)，利用淺海、灘涂等稀缺資源的數(shù)量和平面布置特征分析項(xiàng)目用海方式的科學(xué)性和合理性；從項(xiàng)目用海對(duì)周邊海域水文動(dòng)力條件、地形地貌與沖淤特征、海洋生態(tài)環(huán)境的影響、項(xiàng)目用海的安全和風(fēng)險(xiǎn)等方面分析用海方式的適宜性和合理性；從各個(gè)用海平面布置方案的比選內(nèi)容，全面、詳細(xì)、客觀地分析論證用海方式、平面布置的合理性，給出分析論證結(jié)果；若項(xiàng)目用海平面布置、用海方式不盡合理，應(yīng)依據(jù)分析論證結(jié)果，提出調(diào)整建議。

3 結(jié)束語

總之，作為海域管理的重要技術(shù)支持和參考依據(jù)，用海項(xiàng)目的海域使用論證工作的重要性是眾所周知的。通過認(rèn)識(shí)海域使用論證與工程可行性研究、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的不同，理清海域使用論證的關(guān)鍵問題，從而使海域使用論證工作更有針對(duì)性，海域使用論證結(jié)果更真實(shí)、客觀和公正，進(jìn)而不斷推進(jìn)海域使用論證工作的改革和完善。

［1］ 王宏.用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)海域論證和海洋環(huán)評(píng)工作［J］.海洋開發(fā)與管理，2008，25（7）：3－6.

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