社會影響評價在環境保護中的應用探討

王萍萍

(泉州市環境保護科學技術研究所，福建泉州 362000)

1 引言

自上世紀90年代，生態和環境問題受到各國政府的普遍關注，我國在可持續發展戰略指導下，開始實行對規劃和建設項目的環境影響評價。然而，大量的項目評價沒有關注社會層面的影響，即使可能出現重大社會影響，也都會被“經濟效益”所覆蓋或彌補。可以說，對于環境保護中社會影響機制的研究是非常不夠的。這種機制研究的不足，不僅制約了公眾參與環境保護現實作用的發揮，而且可能爆發一些嚴重的社會事件。如2007年的廈門PX項目、2011年的大連PX項目民眾“散步”以示抗議事件，四川什邡“警民沖突”事件，啟東市民沖擊市政大樓事件，一個重要的誘因是沒有做好項目的社會影響評價，沒有讓民眾參與到項目的決策中來。因此，揭示社會影響評價在環境保護中的重要性及應用現狀，探討其解決的對策建議，勢在必行。

2 相關概念

2.1 社會影響

“社會影響”是指任何公共或私人行為的后果，帶來人們生活、工作、游憩活動中相互關系和組織協作方式的改變，以及在文化層面的影響，如規范、價值觀、信仰的改變，從而指導他們對自我和社會認知的形成，并使其合理化［1］。一般廣泛涉及對審美、考古、社區、文化、人口、經濟、性別、健康、原住民、基礎設施、制度、政治、貧困、心理、資源等社會各個層面的影響［2］。

2.2 社會影響評價

“社會影響評價”簡單概括地描述，是評價一個建設項目或規劃實施后對相關居民、群體、社區、歷史文化等產生的社會效益以及可能隱含的社會風險。

3 社會影響評價的重要性

“社會”是環境最重要的要素之一，社會影響評價在環境保護中的應用是對環境影響評價制度(體系)的補充和完善。社會影響評價的重要性顯而易見:Ⅰ、把社會影響評價納入項目分析的框架，對所有利益相關者來說，利多弊少;Ⅱ、由于開展社會影響評價，可以糾正項目失誤，減少不必要費用，這將會為政府節省大量開支;Ⅲ、通過公眾參與，社會影響評價可以提高決策的質量，減少政治風險，從而促進社會的穩定。

4 社會影響評價的應用現狀

4.1 國外應用現狀

美國于1969年開始實施《國家環境政策法案》(NEPA)，該法規定，環境影響不僅應包括生態影響，而且還應包括社會、健康、歷史、經濟和景觀影響。由此，社會影響評價逐漸發展成為一個輔助決策工具和迅速崛起的科學研究課題。20世紀70年代后期，許多發達國家和一些發展中國家將社會影響評價作為對由于開發導致的社會問題進行專門評價的一種方法［3］。如今在歐美發達國家，幾乎沒有政府機構或開發者不了解社會影響的重要性，尤其在大型的、具有爭議性的項目上更加重視社會影響評價。而且，目前國際上社會影響評價的發展重點已逐步向戰略評價環評轉移，強調從整個決策鏈(戰略、政策、規劃、計劃、項目)的源頭預防和解決社會問題。

4.2 國內應用現狀

國內的環境保護法律體系尚無社會影響評價的內容，相關的要求為， 《中華人民共和國環境保護法》、《國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》、《關于建設項目進行可行性研究的試行管理辦法》要求項目可行性研究報告中要進行社會效果評價;同時，環境影響評價中有關社會部分的內容也僅限于對公共參與的程序性要求。可以說，社會影響評價在我國的發展尚處于起步階段，絕大部分的理論探索和實踐應用都還集中于項目評價，社會影響評價相關的法律保障、評價標準和方法，以及專業化的管理、評價機構都較為缺乏［4-5］。

5 我國社會影響評價存在的問題

5.1 公眾參與程度不夠

第一，被征求意見的公眾群體和時間受到限制，一般將參與的公眾限定為項目周圍受影響的單位和居民，而不是所有感興趣的民眾，參與時間主要為報告書編制過程，而不是項目實施全過程。第二，無論是公眾參與環評的原因還是現行參與方式都主要是以保護人或是相關團體的利益，保證他們由于開發行為的進行而損失的利益減小到最低程度，并給予相應補償為目的;第三，現階段項目環評的公眾調查內容不僅過于形式，而且過于關注公眾自身利益，尤其是經濟利益;第四，公眾參與座談會時面對咨詢的問題，有時由于不具備專業知識，導致反饋的意見不夠準確，從而影響公眾意見的收集和分析，這有可能帶來很大的社會成本損失［6］。

5.2 缺乏理論和技術研究

首先，社會影響評價與環境影響評價所需要的專業理論和方法差異較大，雖然環境影響評價取得了巨大的發展，但我國法規層面上還沒有對社會影響評價的概念、要求、內容、方法等做出明確的規定。

其次，我國還沒有社會影響評價方面權威性的技術指南。社會因素的不確定性和難以量化的特點，帶來評價標準難界定的問題;社會影響的地方差異性較大也讓規范和標準難于設定;同時，環境與社會(甚至與經濟)層面的效益或影響之間的權重設定也是一個難題。

5.3 對社會影響評價重視不夠

長期以來我國環境保護對社會影響評價重視不夠，在環評報告中對此內容有的是只字不題、有的只有只言片語、有的是淺嘗輒止，因此我國因項目開發導致環境影響(甚至破壞)產生的社會問題，促使一些地方的環境信訪件不斷遞增，特別是一些大型項目的建設產生了較嚴重的社會影響。

6 對策和建議

針對我國目前環境保護中社會影響評價存在的問題和不足，借鑒發達國家的經驗，可從如下方面不斷完善社會影響評價機制，發揮其在環保方面的作用，充分預防社會風險。

6.1 加強社會影響評價公眾參與

通過制定行政法規或者規章明確公眾參與的權利性質、法律地位以及參與的環境影響評價對象和范圍，使得公眾參與真正有法可依;通過行政法規明確規定公眾獲取與環境影響評價相關的信息資料的平臺;明確規定編制單位應對公眾參與意見采納與否的理由和依據進行公開;在環境影響報告書編制技術規范中對公眾調查的各種方式等做出規定，防止不合理、不科學、流于形式的公眾參與調查。

6.2 社會影響評價貫穿項目全過程

建立重大決策和大型開發項目的前期就應進行社會影響評價。開展社會影響評價既有利項目的建設和發展，又利于社會公平和穩定，它能夠對政策制定、項目規劃實施提供富有集體洞察力的建議，并成為公眾參與影響決策的途徑。

由于社會影響的長期性，應在項目的建設期、運營期和運營后期進行社會影響的跟蹤評價和監測。內容包括:預測政策、規劃及建設項目給社會造成的影響;提出制定和實施減緩影響的措施和對策，以控制和削減社會影響。

6.3 為社會影響評價立法并完善相關制度

環境影響評價的范圍要擴展到社會層面，離不開強有力的法律和法規體系的支持。有效途徑之一便是在“境影響評價法”中引入社會影響評價的相關要求。在建立社會影響評價制度后，還應逐步建立和完善審查制度、司法監督制度和行政公益訴訟制度等。

6.4 開展社會影響評價相關技術研究

制定社會影響評價規范，規定如何進行社會影響評價，具體包括社會影響評價的概念、內容、程序、方法和實例等。社會影響評價的內容應包括項目或工程描述、社會現狀描述、社會影響因素識別、社會影響分析與評估、對策建議等。

開展相關技術方法和標準研究。社會影響評價需要把人類決策時關注的所有目標整合到一個評價中，相關的基礎研究工作包括社會影響評價指標體系的建立和完善、測度指標評價方法體系的研究和完善、綜合評價方法決策支持系統的開發等。

6.5 加強社會影響評價領域專業人才培養

國內目前社會影響評價的專業人才有限，極大地阻礙了社會影響評價工作的開展和研究。解決途徑建議:首先國家在課題研究領域支持社會影響評價的開展，體現在制度傾向、專項資金補助等方面;其次是在大學本科專業中增設社會影響評價方向，可以在現有環境專業的基礎上聘請社會學、社會人類學、人類生態或者人文地理學等相關教授講課;再次加強現有環評機構環評從業人員的培訓，提高他們的社會影響評價能力。

7 結束語

目前，社會影響評價機制還處在不斷的探索中，但其在環保領域發揮的巨大作用卻已被世人所公認。我們相信，經過一段時間的實踐檢驗和總結，社會影響評價的方法、指標和評價主體將逐步發展成熟和完善，其在環境保護中的作用也將越來越重要明顯。

本文研究表明，“社會”是環境最重要的要素之一，社會影響評價在環境保護中的應用是對環境影響評價制度 (體系)的補充和完善。在環境保護中，加強社會影響評價的重要性主要體現在以下方面:首先，把社會影響評價納入項目分析的框架，對所有利益相關者來說，利多弊少;其次，由于開展社會影響評價，可以糾正項目失誤，減少不必要費用，這將會為政府節省大量開支;再者，通過公眾參與，社會影響評價可以提高決策的質量，減少政治風險，從而促進社會的和諧穩定。

目前我國在環境保護中社會影響評價存在著以下問題與不足:一是，公眾參與程度不夠;二是，缺乏理論和技術研究;三是，對社會影響評價重視不夠。

我國應針對目前環境保護中社會影響評價存在的問題和不足，借鑒發達國家的經驗，不斷完善社會影響評價機制，發揮其在環保方面的作用，充分預防社會風險。為此，本文提出以下對策與建議:

第一，加強社會影響評價公眾參與。即通過制定行政法規或者規章明確公眾參與的權利性質、法律地位以及參與的環境影響評價對象和范圍以及途經與法律程序。

第二，社會影響評價貫穿項目全過程。即在項目的建設期、運營期和運營后期進行社會影響的跟蹤評價和監測。

第三，為社會影響評價立法并完善相關制度。即在“環境影響評價法”中引入社會影響評價的相關要求。在建立社會影響評價制度后，還應逐步建立和完善審查制度、司法監督制度和行政公益訴訟制度等。

第四，開展社會影響評價相關技術研究。即制定社會影響評價規范，規定如何進行社會影響評價，具體包括社會影響評價的概念、內容、程序、方法和實例等，并開展相關技術方法和標準研究。

第五，加強社會影響評價領域專業人才培養。即首先國家在課題研究領域支持社會影響評價的開展;其次是在大學本科專業中增設社會影響評價方向;再次加強現有環評機構環評從業人員的培訓。

［1］The Interorganizational Committee on Guidelines and Principles for Social Impact Assessment Guidelines and principles for social impact assessment，May 1994.

［2］Vanclay F Summary of workshop on International Guidelines and Principles for Social Impact Assessment，Report to the closing session of the meeting of the International Association of Impact Assessment，Glasgow，1999.

［3］Salim Momtaz.Institutionalizing social impact assessment in Bangladesh resource management:limitationsand opportunities，EnvironmentalImpactAssessment Review，2004，25:33-45.

［4］王朝剛，李開孟.投資項目社會評價專題講座(系列).中國工程咨詢網，2004.

［5］伍躍輝.開展社會影響評價的SWOT分析［J］.環境科學與管理，2005(4):109-110

［6］薛若晗，竇貽儉.戰略環境影響評價中的公眾參與［J］.福建環境，2003，20(2):21-23.