我國無居民海島產業準入政策探析*

李曉冬

（國家海洋技術中心 天津 300112）

我國無居民海島產業準入政策探析*

李曉冬

（國家海洋技術中心 天津 300112）

隨著我國海洋經濟的快速發展，相關產業的進步對海洋資源的需求進一步擴大。作為陸地產業拓展的空間載體和重要依托，無居民海島的重要價值日益凸顯。鑒于我國無居民海島地理環境和生態資源的特殊性，無居民海島產業發展的前提就是要注重對自身資源與環境的保護，所以在制定無居民海島產業發展政策時要設置相應的準入門檻，從源頭上規范無居民海島的開發利用行為，從而推動無居民海島產業的有序和可持續發展。

無居民海島產業；制約因素；準入政策

1 無居民海島產業發展概況

總體而言，我國海島的開發與建設大致可以分為3個階段：①從新中國成立初期到20世紀70年代末，海島的開發與建設主要為軍事用途，除了少數條件較好的大島具有海島工業外，其他很多中小海島的經濟基本以漁業為主，還涉及少量的農業開發。這個時期的無居民海島開發還不具備產業發展基礎，沒有形成規模，缺乏各方面條件支撐。②改革開放后至2010年 《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱 《海島保護法》）施行以前。這一時期，國家以經濟建設為中心，大力發展社會主義市場經濟，海島在經濟社會發展中的重要性日益顯現，海島開發開放日益擴展，海島產業發展初現，但發展程度比較低，產業結構比較單一，集聚程度不高，還沒有形成完善的產業體系，并且各產業之間的相互配合程度以及對產業發展的監管能力還有待加強。③ 《海島保護法》施行后至今。隨著 《海島保護法》的貫徹落實及其配套制度的建立完善，無居民海島開發利用的管理日益法制化和規范化，無居民海島開發利用的熱潮真正來到。

2 無居民海島產業發展現狀

無居民海島的開發利用在快速發展的同時也帶來了很多問題。在 《海島保護法》施行之前，很多無居民海島就已被開發利用，但是對其管理多為空白，沒有得到有效管制，且大部分多為粗放式經營，導致海島破壞和污染等現象的大量出現。最初的無居民海島開發主要涉及幾個傳統的產業類型，產業結構的差異較大，而且島上基礎設施建設薄弱，淡水資源短缺，生態系統比較脆弱，環境污染問題突出，不利于無居民海島的開發及產業發展空間的拓展。而未來的無居民海島開發利用則在規范的管理體制下以及完善傳統產業基礎上更多地依靠新興產業發展的帶動，并且在產業發展準入方面要出臺相關政策，建立產業準入條件［1］，規范無居民海島開發行為，逐步走出一條相對成熟和合理的無居民海島產業發展道路。當前，無居民海島產業發展內容按照海島利用類型區分，主要包括農林牧漁業、工業和交通、旅游娛樂等幾個方面。

2.1 農林牧漁業用島

農林牧漁用島是主要的傳統用島類型，其中以漁業用島為主。我國很多海島，包括無居民海島，都靠近大陸，適宜漁業養殖的海域及灘涂面積比較大，養殖條件比較好。近幾年，我國海島漁業的生產結構與過去相比發生了很大的變化，不僅漁業生產結構摒棄了過去單一化的特點，增加了海水養殖比重，同時在海產品的品種方面也逐漸豐富類型，而且為了保護海島，尤其是無居民海島的資源環境，嚴格控制近海的捕撈規模，并且依托無居民海島的開發趨勢，捕撈方向逐漸向外海和遠洋發展。另外，我國一些無居民海島還因其具備良好的植被等特殊條件，用于經濟性動植物的開發，發展速度還比較快，用島規模也在不斷擴大。據不完全統計，目前在我國1000多個已開發無居民海島中，農林牧漁業用島的數量占1／3左右。其中，漁業用島的數量占整個已開發無居民海島數量的1／5，基本分布在遼寧、山東、浙江、福建等省。

2.2 工業、交通用島

工業、交通運輸業是目前海島產業發展的中堅力量，尤其是靠近大陸的無居民海島，憑借其優越的地理位置和良好的氣候條件，對于發展工業和交通運輸業具有較大優勢，一般主要用于港口運輸、礦產開發、造船修船、水產品加工、海洋鹽業以及海洋新能源開發等方面。當前東部沿海地區發展迅速，產業結構轉型加快，極大帶動了工業、交通運輸業等對無居民海島的開發利用，一些有條件的無居民海島通過新建或擴建海島港口碼頭，開辟汽車輪渡交通，新建、擴建海島機場等，使交通等基礎設施條件得到了明顯改善。另外，有條件的無居民海島還利用豐富的風能和潮汐潮流能進行發電，進行新能源開發。

2.3 旅游娛樂用島

由于海島獨特的地理位置和自然人文景觀以及適宜的氣候條件，吸引著越來越多的游客參觀游覽，發展海島旅游娛樂產業成為海島經濟的新興支柱產業。由于成本相對較低、經濟效益較高，對海島的破壞性相對較小，得到了社會各界投資海島旅游的熱情支持和推動。十幾年來，我國海島旅游業發展很快，無居民海島交通、電力、通信等基礎設施建設進展迅速，新建或擴建了大批旅游景點和設施，旅游收入和接待游客數量都有大幅度的提高。

3 我國無居民海島產業發展存在的問題及制約因素分析

3.1 存在的問題

雖然目前我國無居民海島產業的發展處于上升時期，但在發展的過程中仍然存在一些問題。

（1）產業開發沒有規劃，隨意性大，開發利用秩序混亂，產業趨同性明顯，沒有形成良性互動、優勢互補的產業鏈。相比 《海島保護法》頒布之前，雖然當前我國無居民海島的開發利用活動規范了很多，但在開發過程中仍然存在諸如植被破壞、島體破壞、資源量下降、垃圾傾倒等現象，尤其是涉及圍填海的開發活動，有的甚至以滅失整個島體為代價，這些都極有可能改變我國領海基點的位置，損害我國的國家主權和領海安全。

（2）產業開發項目質量不高，多為小投入、低水平、粗放型的經營方式，資源浪費現象比較嚴重。從產業結構上來說，目前我國無居民海島的產業發展模式還比較單一，主要依靠第一產業的發展，局限于單項開發，而第二、三產業的發展程度還比較低，規模較小，而且產業之間的協同性不高，聯系不緊密，沒有形成有效的協作效應。從資源配套角度來講，一些無居民海島產業開發所需的配套基礎設施建設沒有跟上，同時由于缺乏成熟完善的規劃，對具體的開發利用行為也沒有進行有效的規范，造成資源的浪費和環境的污染，降低了經濟效益。

（3）產業開發利用的政策支持不足、監管力度還有待加強。產業發展需要政策的支持和引導，但我國無居民海島產業發展目前還沒有明確的政策予以支撐，尤其是產業準入政策，地方政府主管部門在審批和監管時，缺少有效的準入政策的指導，不能因島制宜，有效地兼顧到無居民海島產業發展的適應性和特殊性。另外，缺乏有效的監管機制，監管部門比較分散，沒有形成有效的協作機制。在用島的審批、規劃以及后續的監管等環節都需要加強監管，沒有形成對無居民海島開發利用監管的長效機制。

3.2 制約因素分析

通過分析我國無居民海島產業發展過程中所存在的問題，可以看出，除了無居民海島產業發展過程中存在人為的消極因素之外，還存在一些特殊的制約因素。

（1）地理位置偏僻。由于一些無居民海島遠離大陸，尤其是邊遠海島，位置相對孤立，與陸地交通不暢、聯系不便，同時島與島之間溝通也較少，對于大陸產業發展相關信息的獲取比較滯后，制約著無居民海島產業的發展。

（2）資源生態脆弱。我國無居民海島大多地域范圍有限，生態系統結構相對簡單，資源較為單一，大多缺乏淡水，生態系統十分脆弱，對于無居民海島產業發展的制約比較大。另外，對于已開發利用的無居民海島，在建設過程中很多開發者不注重對海島自身及周邊海域生態環境的保護，負面影響比較大，治理比較困難，也制約著無居民海島產業的發展。

（3）生產成本較高。鑒于很多無居民海島的偏遠性和生態的脆弱性，開發建設涉及的建筑材料及其運輸成本、勞動力成本、日常運行成本和后期維護成本等相比陸地而言，是非常高的，社會性的一般開發利用不足以負擔得起，這成為進行海島產業開發的重要制約因素。

（4）基礎設施薄弱。我國無居民海島尤其是一些邊遠海島由于陸域面積狹小、資源匱乏、環境惡劣等原因，開發難度較大，公共財政支持力度較小，島上電力、道路、通信等基礎設施的建設嚴重不足。

4 無居民海島產業準入政策分析

在研究無居民海島產業發展政策時，需要從兩方面入手：一方面，雖然對無居民海島產業發展的監管需要在準入政策方面設立嚴格的準入標準［2］，但在產業發展過程中也需要對企業的生產、產品和服務以及生產過程中的節能環保、生產安全等方面進行嚴格要求，與陸地相關產業的發展要求相銜接；另一方面，鑒于無居民海島產業開發的難度，政府相關主管部門還需要在政策制定過程中注意對無居民海島產業開發的政策扶持，通過出臺一些扶持措施，鼓勵開發者對無居民海島的合理開發利用。

4.1 無居民海島產業發展的監管政策

（1）在產業發展過程中對企業產品的質量和售后服務水平要有嚴格要求。無論是農業漁業用島還是工業交通用島抑或是旅游娛樂用島，最終都是通過生產出的產品來體現其生產價值。所以在制定無居民海島產業發展政策時，對其形成的產品應當有所要求，尤其是在產品質量和售后服務水平等方面［3］。產品質量是企業的靈魂。企業生產技術水平的高低和經濟效益的好壞都與其生產產品的質量有著密切聯系。所以在制定無居民海島產業發展政策時，一定要考慮到開發企業生產體系的完善和成熟度，應當具備完善的產品質量管理體系，并通過相關認證機構的認證［4］，在生產過程中，企業還應當建立質量控制制度，對產品質量嚴格把關。比如，農業漁業用島企業，就應當保證其生產的農產品或海產品的質量要符合相關食品安全的質量管理標準；工業交通建設企業在其建設過程中也應對其產品的生產過程和產品質量檢驗以及后期的售后服務水平要符合相關的質量控制要求；而像旅游娛樂用島的企業，則應當保證其娛樂設施以及一些防災減災設施的安全性，在旅游產品的開發過程中還應當注意對游客人身和財產安全保全措施的完善。

（2）在節能環保和資源綜合利用方面的要求。節能減排是國家對產業發展提出的基本要求之一。由于目前我國的能源高消耗和資源環境的破壞業已成為影響我國整體發展環境的重要影響之一。尤其是一些資源依賴性強、能源消耗程度高的企業的擴張，對我國資源環境帶來了沉重的壓力。所以，節能減排不僅僅是國家對陸地產業發展的要求，同樣也是對無居民海島產業發展的要求。在制定無居民海島產業發展政策時，節能減排是發展要求的必要組成部分。因此，在企業進行居民海島的產業開發過程中，應當對其節能減排的措施以及資源綜合利用的程度有所要求，鼓勵節能環保型企業的加入，提高 “兩高一資”型企業從事無居民海島產業開發的門檻［5］，而且針對一些工業建設企業，要求其必須建立相關的節能減排配套設施和污染排放控制措施，完善對資源綜合利用的手段，將生產過程中產生的廢棄物通過再利用措施消化在生產過程中，減少對無居民海島污染物和垃圾的排放。

（3）在安全生產和勞動保障方面的要求。安全生產是開發者在開發過程中涉及的人身安全、設備和產品安全以及交通運輸安全等問題［6］。完善的安全生產制度可以促進無居民海島產業開發者安全生產，減少重、特大事故的發生幾率，意義重大。由于我國無居民海島地理位置相對孤立，海洋自然災害發生的幾率和程度較高，近岸海島情況相對較好，一些遠離大陸的無居民海島的開發就需要特別重視安全生產機制的建設。所以在制定無居民海島產業發展政策時，還需要考慮到開發企業在安全生產方面措施或體制的建設，開發者須具備相對完善的安全生產機制和應對災害事故的應急機制，這樣才會保障無居民海島產業開發的順利進行。同時，對于勞動保障方面的制度也要健全，開發者要具備良好的社會信用，能夠承擔社會責任，保障產業開發參加人員的切身利益。

4.2 無居民海島產業發展的扶持政策

（1）財稅政策。在條件允許的情況下，針對不同的用島類型，出臺相應的財稅政策。加大對農林牧漁業用島產業發展的補貼力度，對符合條件的工業交通用島企業予以稅收方面的優惠政策，尤其對保護無居民海島生態環境的企業加大稅收優惠力度，鼓勵旅游娛樂用島企業通過發行企業債券、設立旅游產業投資基金等方式［7］，籌集資本，拓寬資金來源。

（2）金融政策。鼓勵金融機構的信貸政策向無居民海島傾斜。重點支持港口碼頭、道路、中轉補給站、電力系統、淡水資源保障、通信設施等基礎設施項目的建設，適當延長貸款期限。有選擇地增加對無居民海島特色產業以及生態建設的信貸投入。運用信貸杠桿支持無居民海島的產業結構調整，重點支持生態農業、高新技術產業以及旅游業的發展。

（3）投資政策。在基礎設施、生態建設、環境保護、社會事業等方面安排中央預算內投資和其他有關中央專項投資，加大中央財政對無居民海島的轉移支付力度，特別是邊遠海島地區。積極引導陸地企業和個人到無居民海島投資，簡化投資項目的審批程序。有條件地吸引外商投資，鼓勵個體、私營等非公有制經濟主體以獨資、合資、合作、特許權等多種方式進行投資。

（4）人才政策。鼓勵人才和智力向無居民海島流動。支持在陸地區域的人才以兼職、短期服務、承擔委托項目、合作研究、技術入股、承包經營等多種形式參加無居民海島的產業開發。同時運用現代通信手段和網絡技術對無居民海島產業的發展有針對性地提供遠程服務。建立對在無居民海島工作人員的津貼制度，提高在無居民海島地區工作人員的收入水平，并加大對從事無居民海島產業開發人才的培訓。鼓勵大陸地區實行人才和智力對口支援。

5 結 論

無居民海島產業發展包括很多內容，推動和促進無居民海島產業的發展需要我們進一步完善相關政策規范。在遵循無居民海島資源合理利用和生態環境嚴格保護的前提下，首先要在無居民海島產業的準入政策方面進行嚴格規范，這樣才有利于無居民海島產業的健康有序和可持續發展。

［1］ 康紀田.煤炭產業市場進入管制初探［J］.中外能源，2010（8）：13－17.

［2］ 周達軍，崔旺來.我國政府海洋產業政策的實施機制研究［J］.漁業經濟研究，2009（6）：3－9.

［3］ 藺福興.對市場準入機制的幾點淺見［J］.中國質量技術監督，2003（6）：34.

［4］ 馮忠澤，萬靚軍，田莉.建立中國農產品質量安全市場準入機制框架分析［J］.中國農學通報，2008（5）：121－126.

［5］ 吳瀅.我國交通運輸企業節能減排的市場準入機制研究［J］.集體經濟，2009（3）：42－43.

［6］ 劉露，覃蓉.安全生產行政許可制度研究［J］.法制與社會，2009（5）：44－45.

［7］ 曾凡銀.節能減排的市場機制研究［J］.前沿論壇，2008（7）：7－10.

海洋公益性行業科研專項 “海島分類管理政策框架研究 （200905004－5）”.