無居民海島使用權流轉法律問題探析

胡家強，宋 洋，劉大海

（中國海洋大學法政學院 青島 266100）

無居民海島使用權流轉法律問題探析

胡家強，宋 洋，劉大海

（中國海洋大學法政學院 青島 266100）

無居民海島使用權流轉不僅是充分實現海島價值的必要途徑，而且是發展市場經濟的必然要求和落實用島人自主權的必要前提。我國 《海島保護法》雖對無居民海島使用權的設立予以了明確，但對其流轉的規范還比較欠缺，存在權利客體不明確、流轉方式單一、流轉程序缺失、登記制度和價值評估體系不合理等問題。為此，建議根據無居民海島自然資源的物權屬性，從明確權利客體、擴大流轉方式、規定流轉程序、完善登記制度和價值評估體系入手，來促進無居民海島使用權的流轉。

無居民海島使用權；自然資源物權；流轉

2003年 《無居民海島保護與利用管理規定》的實施，標志著我國對無居民海島開發利用的嚴格控制制度開始松動，2009年出臺的 《海島保護法》專章對無居民海島保護和利用作出規定，更加引起社會對無居民海島資源開發的關注。然而，目前我國對無居民海島開發利用，主要局限于無居民海島使用權的一級市場，對無居民海島使用權流轉的規定甚少，理論研究成果也相當匱乏。本研究擬通過對無居民海島使用權流轉的必要性和影響無居民海島使用權流轉的因素進行分析，以期為完善我國無居民海島使用權流轉法律制度提供有益的建議。

1 無居民海島使用權流轉的必要性

無居民海島使用權流轉即無居民海島使用權二級市場，是指無居民海島使用權人將其使用權中的部分或全部權能移轉給他人，使他人享有部分或全部該無居民海島使用權的過程。建立無居民海島使用權流轉制度的必要性體現在以下3個方面。

1.1 充分實現海島價值的必要途徑

國家設立無居民海島使用權的主要目的是為了更好地利用和實現無居民海島的價值。由于我國法律明確規定無居民海島的所有權屬于國家，利用無居民海島只能采取所有權與使用權相分離的模式。無居民海島使用權的設立即無居民海島使用權一級市場，只是解決無居民海島使用權的權利主體，將利用模式局限在使用權人對海島自然資源的自用。而無居民海島價值的凸顯，只有依靠和發展無居民海島二級市場即無居民海島使用權流轉才能實現，只有流轉才能使無居民海島使用權人的權利從實物形態轉為價值形態，達到更好地利用和實現無居民海島價值的目的。

1.2 發展市場經濟的必然要求

無居民海島不僅是寶貴的自然資源，還是一種資產，具有商品屬性。國內外經濟發展的歷史表明：一切稀有資源優化配置的主要途徑是流通轉讓。因為只有資源在不同民事主體間流動才能實現最優配置，只有進入市場才能產生交換價值。產權若不能流通轉讓，產權效益實現的交易成本就會提高。從某種意義上說，無居民海島使用權不能合理流轉，其配置效率就難以提高。所以無居民海島使用權的流轉是發展市場經濟的內在屬性和基本要求。

1.3 落實用島人自主權的必要前提

從權利屬性來說，無居民海島使用權屬于自然資源物權。無居民海島使用權的物權性質決定了使用權人享有直接支配無居民海島資源的權利，其中自然包括使用權的合法流動和轉讓。規范物權的動態關系，即各種物權的變動是傳統物權法的基本任務之一［1］。建立無居民海島使用權流轉制度，有助于落實海島使用人的經濟自主權，激勵和促進無居民海島自然資源價值的實現和合理利用。

2 影響無居民海島使用權流轉的原因

2.1 權利客體不明確

合理利用無居民海島以及進行流轉的前提是明確無居民海島使用權的客體即權利行使的對象。如果使用權人對其享有的權利內涵和外延含糊不清，也就無法恰當地行使權利。無居民海島使用權的客體究竟僅限于島上的土地資源，還是及于島上整個生態環境資源？《海島保護法》并沒有予以明確規定。《海島保護法》對海島的定義是四面環海水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域，包括有居民海島和無居民海島。根據此定義，無居民海島使用權的客體只能及于無居民海島陸地部分，使用權人對島上的動植物資源、淡水、礦產、海域資源等都不享有物權，對這些資源的利用必須經過另外的行政許可才能取得。這樣，不僅無居民海島使用權的價值大大降低，而且還會增加無居民海島使用權人的開發成本。對無居民海島使用權是否必須整體流轉，還是可以采取分割流轉的方式缺乏合理預期，易導致無居民海島使用權人合法權利無法充分有效的行使。

2.2 流轉方式單一

有關無居民海島使用權流轉方式的規定，僅在 《無居民海島使用金征收使用管理辦法》第三條中有所體現：未經批準，無居民海島使用者不得轉讓、出租和抵押無居民海島使用權，不得改變海島用途和用島性質。據此，可以推出這樣的結論：若經批準，無居民海島使用權可以流轉，但是，只有轉讓、出租和抵押這3種流轉方式。這樣，無居民海島使用權因贈與、繼承、入股、承包而產生的流轉，在現有規定空白的情況下便會無所適從。若采用嚴格的法定主義，這3種法定的流轉方式排斥了其他流轉方式的合法性。筆者認為，將流轉方式僅限定這3種方式，無法滿足無居民海島使用權人通過流轉實現使用權價值的要求，會嚴重制約無居民海島使用權的流轉途徑。現實中使用權人對流轉方式多樣性的需求與法定流轉方式單一性的矛盾，易造成實踐需要與法律規定的脫節，并成為制約無居民海島使用權二級市場發展的主要障礙。

2.3 流轉程序缺失

《海島保護法》沒有對無居民海島使用權流轉程序進行規定，《無居民海島使用金征收使用管理辦法》也僅原則性規定無居民海島使用權流轉必須經過審批程序，對審批機關和具體的流轉程序沒有明確規定。正是由于無居民海島使用權流轉程序規定的基本空白，導致現實中無居民海島使用權流轉的無序。盡管在無居民海島使用權抵押領域出臺了一些地方性法律法規，但也僅是對無居民海島使用權抵押貸款辦理程序做出了規定，尚缺乏對于無居民海島使用權抵押程序的規定。由于流轉程序的缺失，也就無法對流轉過程中的行為進行評價，使得無居民海島使用權自發流轉實際上成為法律上的 “灰色地帶”，不僅容易造成相關利益者之間的矛盾和糾紛，而且對法律權威性和統一性也會造成破壞。

2.4 登記制度存在缺陷

我國無居民海島使用權登記制度的缺陷主要表現在兩個方面：①登記機關不統一。目前，我國對無居民海島使用權采用分級登記制：國務院批準的用島，由國家海洋局登記，頒發無居民海島使用權證書；省級人民政府批準的用島，由省級海洋主管部門登記，頒發無居民海島使用權證書。這種分級登記制度主要是借鑒我國海域使用權登記制度。這種由于多個行政部門進行登記，實行分級登記的管理體制，容易發生權證權屬信息沖突，造成無居民海島使用權流轉的糾紛。故此，受讓主體不得不往返于不同的登記機關查證真實信息，既增加了費用成本，亦對效力不利。②登記事項不完善。現行無居民海島使用權的登記事項包括：權屬、面積、用途、位置和使用期限，與我國不動產的登記事項要求基本相同，從某種意義上說，我國現行的無居民海島登記制度基本上是不動產登記制度的延伸。但是，無居民海島不同于傳統的不動產，其客體具有復合性，不僅資源種類多樣，而且涉及動產與不動產資源。現行法的規定沒有體現出海島資源的特性，單純記載海島的面積和位置并不能明確使用權人的權利行使邊界，無法很好地達到保證交易安全和保障物權秩序的目的。

2.5 估值體系不合理

無居民海島價值評估的準確與否直接影響交易主體的交易意愿和交易方式，進而影響無居民海島使用權的順利流轉。目前我國的無居民海島價值評估體系還很不健全。《無居民海島使用金征收使用管理辦法》將影響無居民海島使用金的因素總結為海島面積、區位、用途、離岸距離和環境補償金，但其中的面積、區位、用途都是借鑒陸上土地出讓金的確定標準，尤其是該 《辦法》規定的無居民海島使用權出讓最低價＝無居民海島使用權出讓面積×使用年限×無居民海島使用權出讓最低價標準＋環境補償金，可以說只是初級的價值評估標準，沒有體現出無居民海島的真正價值。由于無居民海島是一個具有多種自然資源的復合權利體，島上各種礦產資源、動植物資源、淡水資源、海洋能資源和海洋空間資源的價值都影響著無居民海島價值。而且無居民海島有多種生成原因，按其生成原因可以分為大陸島、海洋島和沖積島［2］。不同的生成原因造就了無居民海島不同的地形結構和地質構造，這些因素對無居民海島的開發方向和開發難易程度均會產生重要影響，從而影響無居民海島的價值，但這些因素卻在現有價值評估體系中卻沒有體現。

3 促進無居民海島使用權流轉的建議

3.1 明確權利客體

明確的無居民海島使用權客體，有利于使用權人對權利行使范圍的確定，而且物權法定原則也要求對無居民海島使用權人所享有的權利范圍進行規定。由于無居民海島屬于一種相對特殊的自然資源，絕大多數無居民海島遠離大陸，被海水分隔，每一個無居民海島都是一個相對獨立而又完整的生態環境地域系統，屬于整個海洋生態系統的一部分。無居民海島作為特殊的資源和環境的復合區域，如果割裂了任何一部分，都會損害無居民海島利用的總體價值，甚至導致無法開發利用，經濟價值下降，影響其權益的維護［3］。因此，無居民海島使用權客體，無論是從順應無居民海島環境獨立性和整體性角度出發，還是從有利于海島資源保護和合理開發角度來說，都不應僅及于無居民海島的土地資源，而是應擴展到整個海島環境資源包括島上所有的自然資源和空間資源。盡管無居民海島生態環境具有獨立性和不可分割性，但現實是在這獨立的海島生態環境內，可分別設定標的間并不相互排斥的使用權，如礦產資源開采權、土地使用權、海域使用權。因此，我們可把無居民海島定性為集合的物。無居民海島之集合其各個組成部分源于其存在本身，是客觀存在非人為的結果［3］。無居民海島使用權人享有的權利邊界及于整個無居民海島資源，因此，使用權人的處分權行使理應擴展到整個海島資源，而無居民海島的不同資源又是可以被獨立開發的，且分割開發在技術上也不存在障礙，并能對分割區塊面積和位置進行精確測量。因此，應允許權利人在整體流轉還是分割流轉的形式上做出選擇。整體流轉對經濟實力的要求過高，一般單位和個人可能無法承受，而分割流轉能降低開發無居民海島的門檻，有利于無居民海島使用權二級市場的形成，促使無居民海島的價值得到更充分的開發。

3.2 擴大流轉方式

現行的3種流轉方式已不能滿足無居民海島使用權流轉市場化進程的需要，應將無居民海島使用權的流轉方式擴大到入股、贈予、承包等多種方式。① 無居民海島使用權入股是指使用權人將無居民海島使用權作為出資，使其成為公司資產交由公司開發利用，原使用權人獲得公司股東資格的行為。根據 《公司法》第二十七條規定，非貨幣資產入股應是可以用貨幣估價并可依法轉讓的財產。無居民海島使用權不僅可用貨幣評估、計量并確定其價值，而且不屬于法律、行政法規規定禁止轉讓的財產，其流轉的適法性被法律所明確，完全符合非貨幣資產入股的要求。② 贈予是指無居民海島使用權人將其享有的無居民海島使用權全部或部分無償給予他人的行為。由于無居民海島使用權人享有對于無居民海島的占有、使用、收益和依法處分的權利，因此，只要是使用權人同意且經過批準程序，法律就應承認其無償轉讓無居民海島使用權行為的效力。③ 無居民海島使用權承包是指無居民海島使用權人與承包者間訂立承包經營合同，將無居民海島使用權全部或部分權能在一定期限內交由承包者行使，承包者對無居民海島進行經營管理并承擔經營風險及獲取收益的行為。承包不僅可降低使用權人的經營風險，而且可調動承包者對海島資源利用的積極性，其作為有效的無居民海島資源開發模式應被法律所確認。流轉方式多樣化會提升實現海島價值的途徑，更加有利于海島資源的優化配置。因此，考慮到將來可能出現的無居民海島使用權流轉的新方式，建議立法采用列舉加概括的模式，將幾種比較成熟的流轉方式予以確認，并給未來新型的流轉方式留有余地，允許當事人對流轉方式進行協商。

3.3 規定流轉程序

各種無居民海島使用權流轉方式的實現都依賴于有關流轉程序的完善。我國應制定 《無居民海島使用權流轉市場管理規定》《無居民海島使用權招投標與拍賣管理規定》《無居民海島使用權抵押規則》等一系列法律文件，對無居民海島使用權流轉的具體方式和程序進行規定。具體流轉程序應依流轉后是否改變原海島利用方案而有所不同，對未改變的，要經過流轉備案、無居民海島價值評估、達成流轉協議、辦理相關權屬登記等步驟；對有改變的，新的利用方案應交由原批準機關審批，批準后方可進行下一步的流轉程序。與現行流轉程序相比，筆者建議將原有的必備審批改為有條件的審批。這是因為原有的流轉程序在無居民海島使用權設立時，審批機關已對申請人的海島利用方案是否符合國家海島功能區劃，以及是否符合保護與利用海島規劃進行了審查，且經審查合格后申請人才獲得無居民海島使用權。而流轉的審查應是對流轉后海島開發計劃改變的控制，對未改變使用權設立時的用島類型和利用方案，二次審批不僅沒有意義，而且還會增加流轉當事人的負擔，不利于流轉。因此，在設計無居民海島使用權流轉程序時，應明確規定只要不改變使用權設立時的利用規劃，不超過使用期限的剩余期限，無須再經原批準機關的批準，僅需進行流轉備案和必要的變更登記即可。

3.4 完善登記制度

設立無居民海島使用權登記制度有3個目的：①為了明確無居民海島使用權主體，使登記主體的權利受到法律保護；② 提供公信力支持，為快捷交易提供查詢便利；③ 在無居民海島使用權流轉時，保護信賴登記信息的善意第三人的交易安全。可見，登記制度對于無居民海島使用權流轉的順利實現意義重大。為此，筆者建議取消現行的按無居民海島使用權批準機關的不同而分別劃歸國家海洋局和省級海洋行政機關登記的做法，將登記機關統一劃歸無居民海島行政區劃所屬的省級海洋行政機關。對于統一的登記機關，有學者提出應由縣級以上的海洋行政主管部門作為登記機關［4］。但筆者認為，無居民海島是我國經濟社會發展中一個非常區域，既是海域的組成部分，也是重要的海洋資源類型，不僅具有資源、生態、經濟和軍事價值，而且具有獨立、封閉、生態系統脆弱、土地資源有限等特點，更由于其分布范圍廣，地區跨度大，故對其保護與治理應綜合考慮，縣級海洋行政主管部門難以擔當此重任。同時，鑒于我國對無居民海島保護與治理的經驗，將登記機關統一劃歸省級海洋行政機關，似更合適。對于登記事項，應根據無居民海島的具體情況，除現行法規定外，還應包括無居民海島保護和利用規劃、使用項目論證報告、開發利用具體方案、使用權所轄海域使用權的面積和位置及其他需要明確使用權人的權利行使邊界的重要自然資源，如海域資源、土地資源、礦產資源、淡水資源、動植物資源等相關信息。另外，有些無居民海島本身還具有導航和科研價值，對島上已有的燈塔、天文點、水準點等公益設施的信息，亦應予以登記。

3.5 完善價值評估體系

完善的無居民海島價值評估體系是合理開發無居民海島的基礎，對無居民海島使用權流轉的順利實現具有重要意義。因為無論采取何種方式進行流轉，都需要對無居民海島價值予以確定。國際上對于資產價值評估常見的方法有市場法、收益法和成本法［5］。由于我國目前尚未形成無居民海島交易市場，可參照的交易案例不多，而且海島的地質構造和地形結構多樣，對用島項目工程所需的資金成本很難用統一的方法進行評估，運用市場法和成本法對無居民海島價值進行評估存在一定的難度。所以，建議在目前對無居民海島價值評估主要采用收益法并對其結果予以修正。收益法的原理是將無居民海島使用權看做一種投資，按無居民海島資源的預期獲利能力評估其價值。基于無居民海島資源是多種自然資源的復合體，對其預期獲利能力的評估，應先將評估對象所具有的資源進行分類，一般包括海域資源、土地資源、礦產資源、淡水資源、動植物資源，再分別評估各資源的潛在利用價值，并以此為依據最終確定該無居民海島的價值。但收益法確定的海島價值需要進行一定的修正，因為預期收益是理想狀態，沒有考慮到海島的地質構造、離岸距離、水文狀況和自然災害發生頻率等因素對海島使用權人獲得利益產生的影響。因此，還需參考以上因素對使用權人收益的影響程度，對海島價值進行修正。另外，由于使用權人在開發海島獲得收益的同時可能會對海島環境造成破壞，為此，在確定使用金價格時，還應考慮使用權人在開發利用海島時可能對海島生態環境造成的損害，根據開發行為可能對海島資源生態環境造成的影響范圍及影響程度，確定無居民海島資源生態補償價值。

4 對未來修訂法的原則設想

無居民海島資源可以給使用權人帶來收益，但其自身還同時具有重要的政治和軍事價值，影響著國家整體利益和社會公共利益。國家在發展海島經濟的同時也要兼顧海島資源的保護和公共利益的維護，所以現行的 《海島保護法》和 《無居民海島保護與利用管理規定》都從行政管理法的角度對無居民海島使用權進行規范，旨在保護海島資源，為無居民海島的有序利用提供法律依據。這種立法目的之定位，決定了無居民海島使用權設定、利用到流轉的整個過程，需對使用權人設定必要的義務。固然，這樣規定確實可以最大限度地保護海島資源，但是，無居民海島使用權流轉和市場化運作，更多的是側重無居民海島的主體資格、流轉方式、流轉程序等民事法律行為，強調當事人間的意思自治和自主處分權，屬于私法調整的范疇。

在無居民海島使用權的不同階段，行政管理法介入的程度和目的應該是不同的。在初始設立時，體現的是國家將其無居民海島所有權中的部分權能讓渡給申請人，是國家行使其所有權的行為，體現了一定的國家意志，所以，應注重積極監督和事前監督，體現行政管理法維護無居民海島國家所有權的職責。而流轉行為是發生在普通民事主體之間的法律關系，更多的是體現使用權人的權利行使，屬于私權的范疇。其權利行使具有排他性，不應受其他權利的限制和干涉。而滲透著濃厚色彩的行政管理法，無法承擔過多私法調整的職能，且因流轉程序繁瑣的規定而挫傷交易各方的積極性，造成實踐中流轉的困難。因此，筆者建議今后在修訂法律時應考慮對私權的保護，由單向管理向公私權利一并保護過渡，主要采用事后監督方式，著重監督流轉后的開發利用行為是否遵守相關法律和海島利用方案，而對流轉過程應注重強化使用權人的自主權，尊重當事人的意思自治，對流轉客體、流轉方式、流轉面積和流轉金額均應允許當事人自由協商。

［1］ 孫憲忠.論物權法［M］.北京：法律出版社，2001.

［2］ 齊連明，劉容子.我國無居民海島價值體系研究［M］.北京：海洋出版社，2006.

［3］ 劉登山.我國無居民海島物權性質及立法研究［J］.海南人大，2010（3）：19.

［4］ 程功舜.無居民海島使用權法律性質及流轉探析［J］.改革與戰略，2011（7）：36.

［5］ 吳姍姍，幺艷芳，齊連明.無居民海島空間資源價值評估技術探討［J］.海洋開發與管理，2010，27（3）：6.