高校政府采購規范化管理研究與探索

耿 強，趙 靜

(河北大學 實驗室管理辦公室，河北 保定071002)

0 引 言

高校在我國的教育公共服務體系中居于主導地位，它為社會公眾提供公共教育產品或服務［1］。國家保障和改善民生的政策使得政府向高等院校提供了大量的財政性資金，一部分用于人力資源成本的支出，另一部分用于采購各種儀器設備、建設工程和增值服務等。但用于采購的資金占資金總額的比重，往往大于人才培養的資金投入。如此大量的資金進入高校政府采購領域，如何規范高校政府采購市場中各方主體的行為，如何保證市場的公平有序，進而提高財政資金的使用效率，成為高校亟待解決的問題。

1 高校政府采購的背景

《政府采購法》和《招標投標法》為高等院校政府采購提供了法律依據和程序規則［2］。統計數據顯示，以教育部直屬高校和事業單位的政府采購規模為例，自2003 年《政府采購法》頒布實施后的53.4 億元，發展到2008 年的120.8 億元。與此同時，政府采購方式也從單一方式向多元化的方向邁進。

盡管高校政府采購取得了很大成績，但是由于規范高校政府采購的相關法律法規之間的矛盾沖突，以及高校自身管理存在的缺陷，使得高校政府采購規范化的相對滯后，在采購過程中存在:采購預算制定和執行缺乏有效管理，供應商誠信機制的缺失，采購信息不對稱，采購代理機構選任機制不健全，監督制約機制效果差，采購程序缺乏規范化管理等一系列問題。

因此，結合近年來高校政府采購管理過程中的經驗教訓，研究探索規范化、制度化的管理模式，對于保障教育財政資金的合理有效利用，規范高校政府采購中各方主體的行為，保護高校的合法權益，落實國家經濟領域宏觀調控政策，具有現實意義。

2 高校政府采購的特征

高校的社會公益性，決定了其采購活動勢必受到社會的廣泛關注，公平、透明、高效是采購活動的基本宗旨，結合高校政府采購的實踐經驗，其基本特征:

(1)采購資金來源分散。雖然依據《政府采購法》之規定，其資金來源為“財政性資金”，但實際上還存在以國有資產作擔保的借貸資金，企業和社會人士的捐贈資金，利用國有資產增值的資金，提供教育公益服務的收益資金等［3］。

(2)采購以貨物和工程為主。以教育部直屬高校為例貨物采購大概占到50%，工程占40%多，服務不到10%。其中貨物采購大部分用于教學和科研項目的運行，如學校購置教學科研儀器設備、書籍資料、實驗耗材等，少量用于學校的日常辦公支出;工程采購基本包括學校的基礎設施建設，如興建教學樓、實驗樓、圖書館、體育館等;服務采購在高校政府采購中所占比例最小，主要為儀器設備的維護保養、人員培訓等。

(3)采購標準不統一。政府采購的優勢體現于集中采購，高校內部的同類采購基本實現了集中購置;但由于不同地域、不同領域的高等院校相互之間分散、松散的管理模式，對于跨院校間的政府采購缺乏統一的采購標準，導致采購周期漫長、采購程序過于復雜，從而降低了高校政府采購的資金使用效率。

(4)采購程序簡便易行。高校政府采購由于采購規模小，采購人分散，難以組織起規模龐大的集中采購項目，主要以各高校分散采購為主，其采購程序較大規模集中采購的程序要簡便、快捷。

(5)供應商實力良莠不齊。由于在計劃經濟時期高校政府采購市場由政府主管部門控制，供應商以國有企業和高校校辦企業為主。市場經濟條件下，政府放開了高校采購市場，眾多民營、外資企業加入到高校政府采購市場之中，實現了市場的充分競爭，活躍了采購市場氛圍。但由于民營企業發展時間尚短，資金和技術實力較差、研發能力不足，導致現階段高校政府采購中存在大量的采購進口貨物的現象，對民營企業的支持力度較低［4-6］。

上述綜合，高校政府采購距離規范化管理尚存在一些障礙和問題沒有解決，如何適應新的形勢，把握高校政府采購的發展趨勢，進一步提高采購資金的使用效率，是需要認真思考的問題。

3 高校政府采購管理中存在的問題

要解決高等院校在政府采購過程中出現的問題，需要認真總結采購經驗，從中發現問題，并深入分析導致問題產生的原因，為進一步的制度建議提供參考。

3.1 采購預算的制定和執行乏力

預算制定是采購實施的前提，基于高校政府采購資金的“財政性”屬性，預算的制定和執行成為規范高校采購行為，提高采購資金使用效率的有力手段。《政府采購法》明確規定了預算是政府采購的首要條件，預算的制定必須嚴格依據相關權限和程序進行，預算的執行必須經過批準［7］。高校對政府采購的預算管理開展的時間較晚，效果不明顯，制定和執行缺乏嚴格的程序約束。

(1)采購預算制定隨意性強。預算是對采購人的一種約束機制，是采購人對其日后采購行為的承諾，采購人應以認真嚴肅的態度對待采購預算的制定工作，但由于高校普遍對采購預算的重視程度不夠，導致各部門在制定采購預算的過程中隨意性強，將預算制定作為獲取學校資金支持的手段，嚴重背離了采購預算制定的初衷，不能真實的反應實際的采購需求。

(2)采購預算審批和監督部門層級較低。當前高校采購預算的審批和監督部門均為財務部門，其與采購部門之間是平級單位，導致財務部門難免疏于監督對采購單位的約束力較小。

(3)采購預算的資金來源單一。由于《政府采購法》規定，使用財政性資金的采購項目納入到政府采購范疇，采購資金是否屬于財政性資金是根據資金的來源所作出的判斷，而高校不同于政府機構，其資金來源更加多元化。由此部分采購項目不能納入到政府采購范疇，對其無法實施相應的預算管理［8］。

3.2 采購中供應商的欺詐行為

在高校政府采購過程中，采購部門需要跟眾多的供應商打交道，而參與采購投標的供應商素質良莠不齊，有些供應商通過制造、散布虛假商業信息，或者故意隱瞞其真實的企業現狀，誘導采購人做出錯誤的意思表示的行為，已符合欺詐的全部構成要件，屬于典型的欺詐行為［9-11］。

(1)偽造證件參與投標。某些供應商為了謀取不正當利益，獲得中標，在不具備供應商資質條件下，偽造企業營業執照、法定代表人身份證明、虛假投標書等采購人要求供應商提供的各種資格審查材料參與投標。

(2)以次充好。這種行為主要存在于高校低值易耗品的采購過程中，如實驗耗材、實驗動物等。此種采購供應商往往都是貨物的經銷商，而不是貨物的生產商。其利用低值易耗品種類繁多、數量龐大、單件價值低等特點，以及采購人的疏忽大意，簽訂合同不注意細節等弱點，在投標書中對產品的生產廠商、規格包裝、采購單價上做文章，中標后，提供質次價低的生產廠商的產品，將大包裝改為小包裝等方式來獲取暴利。

(3)變更配置或更改技術參數。在高校政府采購中有很多采購涉及到一些貴重儀器設備，由于這些貴重儀器設備有些具有極強的專業性，設備配置、技術參數等都有特殊要求，需要從廠家定做。某些供應商會在中標后履行采購合同過程中改變產品的配置或技術參數等以降低成本，從而獲取非法利益。

(4)惡意串通虛假投標。高校政府采購中還存在供應商在投標之前以牟利為目的，合謀串通，采取陪標等方式參加采購招標，以此抬高采購的整體費用。

3.3 采購中的壟斷行為

經營者通過一系列的經濟行為強化自身在該市場中的獨占地位，排擠競爭對手，獲取巨額利潤，同時還透過一定手段獲得享有行政權力的機構的支持，進一步擴展其壟斷領域，給其他經營者造成巨大損失。其中通過濫用行政權力，從而達到排除有效競爭的壟斷行為，在高校政府采購中表現較為明顯，這一壟斷行為也被學界稱為行政壟斷，它是行政權力得不到制約的必然產物，是行政權力通過排除、限制競爭的手段獲取經濟利益的方式，對建立公平有序的高校政府采購競爭機制起到了消極的影響［12-13］。

(1)采購信息屏蔽。高校政府采購人員在采購信息發布時，以設置各種條件的方式，為其理想中的供應商“量身定制”采購條件，最大限度減小其他供應商參與采購的機會;采購人員還通過公布采購信息時，少公布或僅對特定供應商公布，從而達到限制外地供應商和采購人員認為不理想的供應商參與投標的機會。

(2)濫用差別待遇。高校政府采購中某些采購人員為了謀求不正當利益，對供應商的資質等條件設置諸多不合理的要求，有的甚至對供應商的經營范圍、所屬地區等做出嚴格的限制，有的對采購商品的屬性、產地、品牌進行特殊要求，使得一批有資質、信譽良好的供應商無法參與到采購招投標活動中來。造成了采購資金的大量浪費，降低了采購效率，打擊了合格供應商參與采購活動的積極性。

(3)拆分采購項目。采購人員及其采購代理機構利用采購計劃制定階段監督缺位的制度性缺陷，將達到法定集中采購數額或公開招標數額的采購項目分割為多個不同的項目，從而達到不通過集中采購和招投標程序即可實現采購的目的。

(4)連續流標。采購人員及其采購代理機構有時還利用自身在采購活動中的壟斷地位，在采購招標程序中濫用廢標權，如堅持認為沒有對采購項目做出實質性響應的供應商或供應商數量不足，以此方式接連導致同個采購項目聯系流標。從而達到通過其他途徑獲取商品的目的，使其他供應商無法參與政府采購活動。

4 采購規范化管理的實施建議

在發現并分析當前存在于高校政府采購管理中的諸多問題的前提下，總結相關工作經驗，嚴格依據法律規范，創新采購管理思路，逐步完善高校政府采購的各項規章制度，實現采購工作的規范化管理。

4.1 完善高校政府采購預算制度

隨著高校政府采購制度建設的逐步深化，預算管理必將朝著覆蓋面積廣泛，重視程度高，項目明晰，資金使用規范的方向發展。基于當前采購預算制定和執行過程中存在的問題，提出如下對策和建議。

(1)提高采購預算的透明度。從學校層面加強對采購預算的重視程度，做好宣傳工作，組織采購預算的編制人員定期培訓，在學校范圍內公開采購預算的相關內容，接受來自學校師生的廣泛監督。

(2)規范預算審批和監督程序。加強高校財務部門預算審批程序，建議成立校內預算審批委員會，人員由各采購方向的專家組成，并加入適當比例的校外專家，對包括政府采購預算進行逐項細致的審批，并做出審批結論。落實預算監督職能，明確預算監督程序，對預算執行部門實行獎懲制度。

(3)擴大采購預算的覆蓋范圍。針對高校政府采購資金來源分散的特點，采購預算的范圍不能只局限于財政撥付資金，應從高校政府采購的公益性出發，將政府采購預算的覆蓋范圍擴大，以利于集中采購。

4.2 供應商誠信公示制度

高校政府采購供應商出現違法違規行為后，由于沒有形成對其違法行為的公示制度，導致其可以隨意隱瞞違法事實欺騙其他采購人，給高校政府采購的市場交易安全帶來極大隱患，需要對現有制度做出修改和完善［14-15］。

(1)建立供應商誠信公示制度。在全國范圍內逐步形成一套統一、具體、細化的供應商誠信公示制度，政府相關機構配合高校出臺規章制度來規范建設市場規則，明確職責分工和執法程序，將誠信公示制度真正落實到位。

(2)提高采購人員素質。擴大供應商誠信公示的曝光范圍、嚴格依法采購、統一供應商誠信名單公布的媒體和渠道、認真審查供應商資格、全面提高高校采購人員的素質等多項措施，對供應商以威懾，從制度上促使供應商將誠信作為自己經營企業的唯一理念。

(3)完善保障機制。完善對不誠信供應商的違法追究機制和誠信供應商權益保護機制。①對受到傷害的供應商進行有效保護，消除供應商參與政府采購活動的戒心，增強從業信心，提高競爭和監督意識;②避免采購部門的暗箱操作現象，從而才能有效預防采購部門的腐敗活動，保證采購資金獲得有效使用。

4.3 規范高校政府采購方式和程序

(1)運用不同的采購方式進行采購。①對技術指標相對簡單、采購單價不大、數量眾多、采購頻率高的商品，如辦公用品、電腦服務器、低值易耗品等，或者不急需的科研儀器設備，且采購數量不大，可以直接由高校集中采購，以便節約采購資金。②對工作急需或有特殊技術性要求，但數量和價值都較大的貨物、工程，可、通過招投標的方式進行分散采購，為的是縮短采購周期，提高采購的效率。③對采購數量很小、來源單一的貨物，可通過其他采購方式，自行采購。

(2)加強培訓，提高采購人員的業務素養。通過組織專門培訓方式加強采購人員的思想道德和職業品德修養，定期或不定期對相關人員的業務知識進行培訓，如法律法規、采購流程的注意事項等。

(3)嚴格執行采購合同訂立程序。采購人員應在合同訂立時就將所需物品的規格型號、產地、售后服務等條款約定明確，如果遇到特殊的儀器設備，還要簽訂補充協議，做出特殊說明。對于訂立合同過程中遇到的法律問題和技術問題，應由相關領域的專家組成委員會，給出意見和建議，最大程度減少合同履行過程不必要的麻煩。

(4)加強對采購項目的驗收工作。根據各事業單位的實際情況建立和完善采購項目的驗收工作，應建立常態的驗收機制，在本單位內部成立驗收小組，小組成員應由采購人代表、供應商代表、招標代理機構代表、監督檢查機構代表以及相關領域的專家等各方共同組成，其中專家由相關各領域的專家庫中隨機產生，對某些特殊貨物、物品本單位沒有技術力量進行驗收的，也可從外單位聘請有關專業人士參與其中，以保證驗收能及時發現問題并予以糾正，提高采購項目的實施效率。驗收結束后對符合驗收標準的采購項目，由驗收小組成員簽署驗收意見，出具驗收報告;對不符合驗收標準的，出具驗收質詢書，由供應商代表簽字確認，作為解決糾紛的依據。驗收合格的物品應登記建賬，納入國有資產的統一管理之中。

5 結 語

綜上所述，隨著高校政府采購的不斷深化，通過制度建設解決實踐問題，已經成為一種趨勢，這也是高等院校發展的必然要求。完善高校政府采購的管理方式，實現有法可依、有章可循，將成為今后一段時期高校政府采購領域制度建設的重點。

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