環(huán)境保護(hù)與公眾參與

曹冬梅

(十堰市應(yīng)用科技學(xué)校，湖北丹江口442701)

我國經(jīng)濟(jì)在持續(xù)高速增長的同時，也面臨著巨大的環(huán)境挑戰(zhàn)。環(huán)境是我們?nèi)祟惞餐呢?cái)產(chǎn)，保護(hù)環(huán)境不能僅僅依靠政府和企業(yè)，特別是對于人口眾多的中國，要“依靠群眾，大家動手”。2006年2月22日，國家環(huán)保總局正式發(fā)布《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，這是中國環(huán)保領(lǐng)域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件。我國部分發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐也表明:預(yù)防和保護(hù)環(huán)境的有效措施是完善公眾參與制度，鼓勵公眾的廣泛參與。

1 公眾參與的起源及涵義

公眾參與最早起源于古希臘雅典城邦，不過，真正在立法中將公眾參與作為一項(xiàng)法律原則確立下來，最早可以追溯到公元前5世紀(jì)古代雅典的公民大會。公眾參與的概念和理論大約是20世紀(jì)90年代開始傳入中國，并逐步升溫，特別是2003年以后發(fā)生的一系列的公眾強(qiáng)烈要求參與的事件，使公眾參與越來越成為中國的社會熱點(diǎn)。

公眾參與在我國理論的研究比較缺乏，使用的公眾參與概念是模糊而缺乏科學(xué)性的。原國家環(huán)保總局副局長潘岳認(rèn)為，公眾參與是指群眾參與政府公共政策的權(quán)力。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾參與原則正式形成于20世紀(jì)60年代的美國，1969年美國在其《國家環(huán)境政策法》中明確規(guī)定了公眾有參與環(huán)境政策制定和決策的權(quán)利。

2 我國環(huán)境保護(hù)中的公眾參與存在的問題

2.1 環(huán)境參與意識、環(huán)境知識水平低

近年來，我國在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，通過各種途徑和手段來提高公眾的環(huán)境意識，公眾環(huán)境意識有了明顯的提高，但仍處于較低水平。在2010年中國公眾環(huán)保指數(shù)中，73.2%的公眾在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中會優(yōu)先選擇環(huán)境保護(hù)，但是公眾的環(huán)保意識表現(xiàn)不一，人們的高環(huán)保意識主要集中在家庭生活層面，如將生活垃圾分類、節(jié)約水電等，在辦公場所和社會參與層面的環(huán)保意識相對較低。民生指數(shù)2006還顯示，公眾的環(huán)保意識總體得分為57.05分，環(huán)保行為得分為55.17分，環(huán)保滿意度得分為60.20分，兩項(xiàng)不及格和一項(xiàng)剛過線的尷尬分?jǐn)?shù)為中國公眾的環(huán)保意識與行為又敲了一次警鐘。

2.2 環(huán)境信息公開不充分

環(huán)境信息公開是公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提。如果沒有相應(yīng)的環(huán)境信息，公眾參與環(huán)境保護(hù)就無法進(jìn)行，公眾即使參與也是盲目地參與。2008年5月1日開始強(qiáng)制環(huán)保部門和污染企業(yè)向全社會公開重要環(huán)境信息，為公眾參與污染減排工作提供平臺。目前在我國公眾實(shí)際獲得環(huán)境信息主要存在兩個問題:

(1)環(huán)境信息缺乏透明性。盡管《環(huán)境信息公開辦法 (試行)》規(guī)定了17類公開內(nèi)容，但具體到操作時，隨意性比較大，主動公開的信息范圍實(shí)際上并不明確，受到了很大的限制。我國的環(huán)境信息主要由國家機(jī)關(guān)主動公布，這種單向的公開環(huán)境信息形式難以有效保障公眾環(huán)境知情權(quán)，政府掌握著環(huán)境信息公開的主動權(quán)，僅公布對自己有利的資料，從而使公眾環(huán)境知情權(quán)不能有效地實(shí)現(xiàn)。2011年2月27日，北京師范大學(xué)歷史學(xué)院博士生毛達(dá)，向環(huán)保部申請公開該部2006～2008年開展的“全國持久性有機(jī)污染物調(diào)查”結(jié)果，但是此申請被拒絕，理由為所申請信息為該部“內(nèi)部管理信息”，不屬于公開信息范圍。

(2)環(huán)境信息過于專業(yè)化。2010年環(huán)保部在網(wǎng)上公開了《第一次全國污染源普查公告》，在公告中提到“1434家醫(yī)院擁有醫(yī)用電磁輻射設(shè)備2073臺”等，但沒有更詳細(xì)的地區(qū)分布、具體位置。這樣的信息，對于沒有專業(yè)知識的公眾而言，根本無法判斷環(huán)境是在惡化還是在好轉(zhuǎn)，更別提公眾依靠這些信息去與排放污染的企業(yè)進(jìn)行協(xié)商或者談判來保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益。對于缺乏專業(yè)知識的公眾而言，他們關(guān)心的是這些數(shù)據(jù)與身體健康到底有沒有關(guān)系，這才是政府和企業(yè)公布各類環(huán)境信息的目的。如日本福島核電站危機(jī)發(fā)生后，我國每天公布各地環(huán)境中放射物質(zhì)檢測數(shù)據(jù)，并告知公眾相關(guān)數(shù)據(jù)對公眾健康有無影響，是否需要采取防范措施。如果所有的環(huán)境信息公開都能做到這樣的程度，公眾的知情權(quán)、環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)能得到很好的保障。

2.3 公眾參與形式單一，作用有限

我國的公眾參與方式主要有:網(wǎng)上公示、張貼公告公示、聽證會、座談會、問卷調(diào)查等，只有少數(shù)項(xiàng)目召開聽證會。即使是聽證會或座談會，與會人員的人數(shù)會受到限制，并不是所有的公眾都有發(fā)言的權(quán)利。公眾參與座談會或聽證會大多數(shù)是被動的，而且大多是末端參與，使公眾自身權(quán)益受到很大的影響，最后意見是否被采納決定于決策者，座談會、聽證會最后往往流于形式。

2.4 公眾參與保障措施缺乏，缺乏法律程序保障

從立法角度看，我國公眾參與環(huán)保方面的法律比較多，相關(guān)的法律過于原則和抽象，可操作性有待于提高，需要進(jìn)一步完善與細(xì)化。在現(xiàn)實(shí)生活中，公眾一旦遇到具體的環(huán)境問題，不知道應(yīng)該用何種方式參與，公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利在參與的具體方式、程序上還缺少明確細(xì)致的法律規(guī)定。

3 我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的對策

3.1 健全和完善環(huán)保法律、法規(guī)

我國現(xiàn)行環(huán)境立法中確立了“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的原則，“預(yù)防”是環(huán)境保護(hù)第一位的工作。但是我國現(xiàn)行的環(huán)保法律多注重末端控制和管理。我國環(huán)保立法應(yīng)該借鑒國際上環(huán)境立法的經(jīng)驗(yàn)，對企業(yè)生產(chǎn)全過程進(jìn)行監(jiān)督管理，通過立法的形式，制定適合我國國情的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律，從而減少污染物的產(chǎn)生。我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》已不能適應(yīng)中國環(huán)保事業(yè)發(fā)展的需要，在一些新的領(lǐng)域、新的行業(yè)出現(xiàn)的新的問題，存在著無法可依的情況，所以修改《環(huán)保法》刻不容緩。

3.2 普及環(huán)境教育，提高公眾環(huán)保意識

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)全社會的事業(yè)，需要全社會的共同參與。呼吁全社會對環(huán)境的重視，關(guān)鍵是加大環(huán)保宣傳教育，讓環(huán)境意識深入人心。

首先，應(yīng)加強(qiáng)對各級領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境教育。各級領(lǐng)導(dǎo)的道德觀直接影響環(huán)境工作的發(fā)展決策。我國地方政府不能單純地以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為唯一的政績考核指標(biāo)，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，而忽視環(huán)境保護(hù)。環(huán)保部門應(yīng)配合政府部門，把環(huán)境教育列入干部培訓(xùn)計(jì)劃，或在各級黨校開設(shè)環(huán)境教育課程，以提高干部的環(huán)境素養(yǎng)，增強(qiáng)“綠色”決策能力水平，形成一套環(huán)保系統(tǒng)的新思想和新思路。

其次，應(yīng)發(fā)揮學(xué)校在環(huán)境教育中的作用。“萬丈高樓平地起”，環(huán)保教育要從孩子抓起，應(yīng)在中小學(xué)設(shè)置環(huán)境課程，通過各種環(huán)保活動提高學(xué)生的環(huán)保意識，普及環(huán)境教育知識。

第三，應(yīng)加強(qiáng)大學(xué)生的環(huán)境教育。在高等院校開設(shè)環(huán)境教育必修課，同時增加公共選修課中環(huán)境教育課程的比重，為不同專業(yè)的學(xué)生在以后的工作中滲透環(huán)保理念、融入環(huán)保思想打下基礎(chǔ)，從而帶動全民環(huán)境道德素質(zhì)的提高。

3.3 加強(qiáng)大眾傳媒的宣傳監(jiān)督作用

前國家環(huán)保局局長曲格平曾說過:沒有新聞單位的大力宣傳報道，就沒有中國的環(huán)保事業(yè)。大眾傳媒應(yīng)設(shè)置環(huán)保專欄，普及環(huán)保知識;利用網(wǎng)絡(luò)平臺和手機(jī)平臺開展動態(tài)宣傳，定期舉辦環(huán)保新聞發(fā)布會。大眾傳媒還要發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。在現(xiàn)實(shí)生活中，一些企業(yè)不怕上級領(lǐng)導(dǎo)批評，也不怕執(zhí)法部門罰款，卻害怕新聞媒體將其對環(huán)境污染的行為公之于眾。對于違法的企業(yè)而言，大眾傳媒可造成強(qiáng)大的社會輿論壓力，促使其加大環(huán)境污染治理的力度。從這個意義上來說，新聞媒體已成為環(huán)保部門最有力的“盟友”之一。

3.4 充分發(fā)揮非政府組織的作用

環(huán)保非政府組織在我國環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了不可替代的作用，逐漸成為公眾參與環(huán)境保護(hù)的直接方式。

(1)發(fā)揮政府與社會橋梁和紐帶作用。環(huán)保非政府組織可通過建立信息環(huán)境網(wǎng)站、舉辦講座、開展環(huán)保公益活動等形式，搭建起政府與公眾交流的平臺，保障公眾對環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并把公眾的建議意見反饋給政府，起到下情上達(dá)、幫助政府與公眾之間建立良性互動的伙伴關(guān)系的作用。

(2)維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。目前，我國環(huán)保非政府組織在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用。如為環(huán)境污染受害者提供免費(fèi)的法律援助，維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益;通過提出法律建議等各種途徑，參與環(huán)境立法，推動環(huán)境相關(guān)法律和政策的完善等。

［1］李艷芳.論公眾參與環(huán)境影響評價中的信息公開制度［J］.江海學(xué)刊，2004，(1).

［2］宋國君，王小艷.論中國環(huán)境影響評價中公眾參與制度的建設(shè)［J］.上海環(huán)境科學(xué)，2003，(3).

［3］趙俊.論我國環(huán)境法公眾參與制度的缺陷及其完善［J］.環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2005，(2).

［4］任慶.論我國公眾參與制度的完善［J］.江西社會科學(xué)，2006，(5).