由油污保險制度論國際海事公約適用問題

河北海事局 李義良 劉科偉

航運(yùn)行業(yè)的全球性特點(diǎn)決定了海事管理工作的涉外性。中國締結(jié)或者參加的諸多國際海事公約（下文簡稱公約）在海事執(zhí)法中如何適用是海事執(zhí)法人員需要重點(diǎn)注意的問題。

由于我國憲法并沒有明確規(guī)定國際海事公約與國內(nèi)法之間的關(guān)系，且我國締結(jié)或者參加的國際海事公約種類繁多，在海事執(zhí)法實(shí)踐中對不同的公約往往采取不同的適用方式。即：對于外國籍船舶及國際航行的中國籍船舶可以直接適用公約；其次，通過國內(nèi)立法的轉(zhuǎn)化適用于所有在中國管轄海域航行的外國籍及中國籍船舶；再次，通過主管機(jī)關(guān)的公告或相關(guān)件，公約也會適用于國內(nèi)航行船舶。

這種關(guān)于公約的適用方法目前具有一定的普遍性，但是這種簡單的公約適用分類方法在海事執(zhí)法中會遇到一些實(shí)際問題，如國際公約和國內(nèi)法的適用出現(xiàn)矛盾時應(yīng)以何為準(zhǔn)？國際公約做出明確規(guī)定而國內(nèi)法沒有相應(yīng)規(guī)定時如何處理？

船舶油污損害民事責(zé)任強(qiáng)制保險制度（以下簡稱油污保險制度）是一項我國由被動履行公約到主動立法實(shí)施并且國內(nèi)法標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國際海事公約的制度，其起源及實(shí)施過程脈絡(luò)清晰。本文以油污保險制度為例，探討國際海事公約在國內(nèi)海事執(zhí)法中如何適用，并就其中存在的問題進(jìn)行分析，進(jìn)而給出國際海事公約在國內(nèi)適用的建議。

一、國際油污保險制度概況

現(xiàn)行油污保險制度起源于兩個國際公約：《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約的1992年議定書》和《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》。1992年11月，國際海事組織（IMO）通過了《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約的1992年議定書》（以下稱《1992年油污公約》）。該公約于1996年5月30日生效，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，我國于1999年1月5日向國際海事組織交存了《1992年油污公約》加入書，成為該議定書的當(dāng)事國，該議定書于2000年1月5日對我國生效。2001年3月23日，國際海事組織（IMO）通過了《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》（以下簡稱《2001燃油公約》）。《2001燃油公約》于2008年11月21日生效，我國政府于2008年11月17日批準(zhǔn)加入該公約，并于2009年3月9日正式對我國生效。

為在國內(nèi)實(shí)施上述公約，我國在2010年3月1日正式實(shí)施的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第七章中確立了船舶油污損害民事責(zé)任強(qiáng)制保險制度，并在2010年10月1日起施行的《中華人民共和國船舶油污損害民事責(zé)任保險實(shí)施辦法》中規(guī)定了具體措施。

二、油污保險制度國內(nèi)適用

在《1992年油污公約》未對我國生效期間，符合公約要求的中國籍國際航行船舶須取得合格的“油污損害民事責(zé)任保險或其他財務(wù)保證證書”（簡稱“油污證書”）才能進(jìn)入締約國管轄海域，我國對沿海運(yùn)輸船舶沒有做出要求。我國加入《1992年油污公約》后，所有符合公約要求的進(jìn)入我國管轄海域的外國籍船舶和中國籍國際航線船舶應(yīng)取得“油污證書”，對中國籍沿海航行船舶不做此要求。

在《2001燃油公約》未對我國生效期間，符合公約要求的中國籍國際航行船舶須取得“燃油污染損害民事責(zé)任保險或其他財務(wù)保證證書”（簡稱“燃油證書”）才能進(jìn)入締約國管轄海域，我國對沿海航行船舶沒有做出要求。與《1992年油污公約》不同的是，2009年3月9日《2001燃油公約》生效后，中國海事局發(fā)布《關(guān)于實(shí)施〈2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約〉的通知》規(guī)定：除了所有符合公約要求的進(jìn)入我國管轄海域的外國籍船舶和中國籍國際航線船舶應(yīng)取得“燃油證書”外，符合公約條件的我國沿海運(yùn)輸船舶在2009年7月1日起也應(yīng)取得“燃油證書”。

于2010年3月1日起施行的《中華人民共和國防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》（以下簡稱《防污條例》）對油污保險制度做了原則性規(guī)定。《防污條例》根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國海商法》以及我國加入的《1992年油污公約》《2001燃油公約》等國際公約的規(guī)定，從事故的賠償原則、事故的損害賠償責(zé)任限額、保險制度和賠償基金制度等四個方面系統(tǒng)建立了符合中國國情的船舶污染事故損害賠償制度。《防污條例》在執(zhí)行上需要通過相應(yīng)的配套規(guī)章，在上位法原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上對其予以細(xì)化和明確。

2010年10月1日，《中華人民共和國船舶油污損害民事責(zé)任保險實(shí)施辦法》（2010年交通運(yùn)輸部令第3號，以下簡稱3號令）開始實(shí)施。3號令按照《油污公約》和《燃油公約》的制度原則，結(jié)合我國實(shí)際，通過國內(nèi)立法保障兩個公約的實(shí)施。3號令中的規(guī)定比兩個公約的規(guī)定更為嚴(yán)格，符合3號令規(guī)定的船舶必定符合兩個公約的要求，而且3號令要求所有在中國管轄海域航行的船舶都要符合油污保險制度的規(guī)定，但是未對外國籍船舶是否持有油污證書作出要求，只要求其取得油污損害民事責(zé)任保險或者取得其他財務(wù)保證即可。

3號令在賠償責(zé)任、限額方面與兩個公約相一致，沒有對責(zé)任限額做出更高的要求，如果3號令責(zé)任限額設(shè)置比公約規(guī)定更高，則可以認(rèn)為違反了公約要求。如：美國沒有加入《油污公約》，其國內(nèi)《油污法》在防止污染和損失索賠方面的要求超過了國際公約的規(guī)定。如果3號令責(zé)任限額設(shè)置低于公約要求，則有損我國正當(dāng)權(quán)益。

3號令船舶適用范圍未超出公約適用船舶范圍，雖然其對載運(yùn)2000 t以下散裝持久性油類的船舶和所有載運(yùn)非持久性油類的船舶做了要求，但是并沒有對適用于公約的船舶增加新的義務(wù)。可以認(rèn)為3號令比公約更加嚴(yán)格，但不能認(rèn)為違反公約要求。

3號令要求所有外國籍船舶按規(guī)定投保船舶油污損害民事責(zé)任保險或者取得相應(yīng)的財務(wù)擔(dān)保，但僅要求符合公約要求的船舶取得證書，其他船舶可以在按規(guī)定投保的前提下不持有證書，這樣做既有利于保護(hù)中國利益又便利了外國籍船舶。

3號令的規(guī)定“內(nèi)外有別”，規(guī)定沿海運(yùn)輸船舶賠償責(zé)任限額為其他船舶的50%，根據(jù)中國國情適當(dāng)降低了從事國內(nèi)航線船舶營運(yùn)成本，有利于國內(nèi)中小航運(yùn)企業(yè)的發(fā)展。

三、油污保險制度適用性分析

由《1992年油污公約》和《2001燃油公約》的實(shí)施過程，我們可以得出公約在海事執(zhí)法中的一般適用原則。

1.公約生效后但對中國尚未生效前

在此期間，我國無權(quán)利要求進(jìn)入我國管轄海域的船舶遵守公約規(guī)定，而我國船舶進(jìn)出締約國管轄海域需要遵守公約規(guī)定。作為一個港口吞吐量居世界第一、船隊規(guī)模居世界第四位的航運(yùn)大國，此種局面明顯對中國航運(yùn)業(yè)不利，應(yīng)盡量避免。

2.公約對中國生效后國內(nèi)立法前

在此期間，所有進(jìn)入中國管轄海域的船舶需要遵守公約規(guī)定，但中國籍船舶對于公約的適用會有不同的方式。一般來說由交通運(yùn)輸部或部海事局發(fā)布公告或通知，宣告中國已經(jīng)加入該公約，通知公約實(shí)施時間，并說明公約僅適用于國際航線船舶或同時適用于國際航線船舶和沿海運(yùn)輸船舶（除非公約明確要求僅適用國際航行船舶，如MARPOL附則IV）。在國內(nèi)尚不具備完全實(shí)施公約的情況下，將公約適用范圍限制為國際航線船舶既保護(hù)了我國權(quán)益又能一定程度地履行公約義務(wù)；當(dāng)條件具備時，在我國管轄海域完全實(shí)施公約可以更全面有效地保護(hù)海洋環(huán)境和航海安全。另外，國際公約頻繁修訂的特點(diǎn)也使此種方式具有較大的靈活性，如果等公約轉(zhuǎn)化成國內(nèi)法后才予以適用，則不僅會給立法部門帶來沉重負(fù)擔(dān)，而且會出現(xiàn)國內(nèi)法尚未出臺又面臨著公約新變化的情況。

3.經(jīng)國內(nèi)立法實(shí)施后

國際海事公約一般具有技術(shù)性規(guī)范的特點(diǎn)，著重規(guī)定締約國應(yīng)該達(dá)到的具體要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范，而對締約國的基本權(quán)利義務(wù)只做原則上的規(guī)定，缺少具體措施。為使權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，履約成本和違規(guī)代價相適應(yīng)，有必要經(jīng)過國內(nèi)立法保證公約條款在我國的實(shí)施。國內(nèi)立法實(shí)施后，一般不區(qū)分外國籍船舶和中國籍船舶，所有進(jìn)出中國管轄海域的船舶必須遵守同樣的規(guī)則。國內(nèi)法比公約設(shè)立了更加嚴(yán)厲的違反制度懲治措施，對于違反油污保險制度的外國籍船舶，在行政處罰、行政強(qiáng)制過程中適用國內(nèi)法更能保護(hù)我國合法權(quán)益。

四、國際海事公約國內(nèi)適用的建議

國內(nèi)法規(guī)、文件的滯后性對國際海事公約國內(nèi)適用造成了一定的影響，也使海事行政執(zhí)法面臨諸多問題。如《國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等法規(guī)關(guān)于船載固體散裝B組貨物運(yùn)輸要求中，對提交單證的主體、內(nèi)容、時限以及時機(jī)等方面的規(guī)定不一致。此外，《MARPOL公約》附則VI2011年修正案將于2013年1月1日實(shí)施，適用于400總噸及以上中國籍國際航行船舶和外國籍船舶，對國內(nèi)沿海航行船舶未作要求，應(yīng)分別對待。類似情況對海事管理機(jī)構(gòu)全面履約、依法行政造成了一定的影響。在此本文對國際海事公約國內(nèi)適用問題提出如下建議：

首先，要確立國際海事公約國內(nèi)適用的法律地位，基本原則應(yīng)以批準(zhǔn)加入海事公約的主管機(jī)構(gòu)來確定。《立法法》第78～86條規(guī)定了我國國內(nèi)法的適用原則是：憲法—法律（包括基本法律和一般法律）—法規(guī)—規(guī)章，但是對海事國際公約在國內(nèi)適用方面沒有作出明確規(guī)定。涉及船舶污油保險制度的國內(nèi)法和公約法律地位可以考慮以下排序：《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（全國人大常委會通過）—《1992年油污公約》和《2001年燃油公約》（國務(wù)院批準(zhǔn)加入）、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》（國務(wù)院常務(wù)會議通過）—3號令（交通運(yùn)輸部部務(wù)會議通過）。需要注意的是，《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（最高人民法院審判委員會會議通過）作為條約的國內(nèi)司法解釋，雖然不是法律，但在實(shí)踐中已成為各級司法機(jī)關(guān)普遍適用的法律性文件，其地位應(yīng)等同于一般法律。

因此建議在海事執(zhí)法實(shí)踐中使用以下公約適用規(guī)則：憲法—基本法律（一般法律）、全國人大常委會核準(zhǔn)的條約和協(xié)定—法規(guī)、國務(wù)院核準(zhǔn)的條約和協(xié)定—規(guī)章、各部委公告。

其次，應(yīng)按照 國際海事組織履約要求建立國際公約國內(nèi)履約的便捷途徑。根據(jù)《中國海事履約規(guī)則》第6條：當(dāng)新的國際海事公約或現(xiàn)有國際海事公約的新修正案對我國生效時，海事主管機(jī)關(guān)應(yīng)在國內(nèi)立法和基礎(chǔ)設(shè)施保障方面具備履約條件。具體要求如下：國內(nèi)立法應(yīng)為海事主管機(jī)關(guān)提供法律基礎(chǔ)，以便海事主管機(jī)關(guān)執(zhí)行國家法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，包括相關(guān)調(diào)查和處罰程序。海事國際公約屬于國際法，在我國法律體系下需要經(jīng)過由國際到國內(nèi)的轉(zhuǎn)化方能適用，而目前國內(nèi)法律體系中缺乏關(guān)于國際法如何向國內(nèi)法轉(zhuǎn)化的統(tǒng)一規(guī)定，造成實(shí)踐中無章可循、各行其是，使履約效果受到嚴(yán)重影響。我國加入《2001燃油公約》后，交通運(yùn)輸部對外發(fā)布了“關(guān)于國際海事組織《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》生效的公告”（2009年第1號），從而有效地保障了履約要求，但是在法律層面還存在一定欠缺。

因此建議建立國際公約國內(nèi)法化的統(tǒng)一機(jī)制，制定關(guān)于國際公約如何國內(nèi)法化及其與國內(nèi)法關(guān)系的專門立法，并注意協(xié)調(diào)好立法與現(xiàn)存單行法之間的關(guān)系。在專門立法未出臺之前，公約各主管機(jī)關(guān)應(yīng)及時對公約實(shí)施情況作出公告。

最后，可以考慮選擇性直接適用國際海事公約。目前，海事公約中所執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和海事公約的立法技術(shù)從一定程度上代表了國際上先進(jìn)海事技術(shù)的發(fā)展。例如2011年1月1日《國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則》（《IMSBC規(guī)則》）對中國強(qiáng)制生效時，我國執(zhí)行該公約未區(qū)分國際航線和沿海運(yùn)輸船舶。2011年6月7日《控制船舶有害防污底系統(tǒng)國際公約》（《AFS公約》）對我國生效時，我國暫時要求國際航線船舶按公約要求執(zhí)行，對國內(nèi)運(yùn)輸船舶未做要求，但正在制定《國內(nèi)船舶控制有害防污底系統(tǒng)暫行規(guī)定》，對國內(nèi)船舶的要求將不低于有關(guān)公約標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論

目前，當(dāng)國際海事公約與國內(nèi)法未有銜接時，只能根據(jù)具體執(zhí)法實(shí)踐來分析國際公約國內(nèi)適用問題。為有效履行國際公約，提高我國在IMO中的地位和話語權(quán)，且提高我國航運(yùn)業(yè)整體水平和競爭力，并保護(hù)航運(yùn)安全及環(huán)境清潔，建議有關(guān)公約對我國生效時，相關(guān)部門盡可能提前做好各方面準(zhǔn)備工作，逐步對外國籍船舶和中國籍船舶、國際航線和國內(nèi)運(yùn)輸船舶采取同樣適用標(biāo)準(zhǔn)。