河南黃河水量調度管理研究

辛 忠 劉 天 張 靖 李國清

（1.河南黃河勘測設計研究院，鄭州 450003；2.河南黃河河務局，鄭州 450003）

1998年12月，國家計委、水利部聯合頒布了《黃河可供水量年度分配及干流水量調度方案》和《黃河水量調度管理辦法》，授權黃河水利委員會對黃河水量實施統一調度。2006年8月，國務院頒布實施了《黃河水量調度條例》（以下簡稱《條例》），《條例》的出臺，將實踐中行之有效的措施法律化、制度化，確保了水法規定的水量調度原則在黃河流域貫徹實施，正確處理了上下游、左右岸、地區間、部門間的關系，有效的緩解了黃河流域水資源供需矛盾。

河南黃河河務局按照《條例》要求，對河南黃河水量進行了統一調度管理，為河南沿黃經濟社會發展提供了水資源保障。隨著河南中原經濟區建設上升為國家戰略，對黃河水資源的需求進一步加大，河南沿黃水資源供需矛盾進一步加劇。為保障沿黃水資源的供水安全，為中原經濟區建設提供水資源支撐，總結河南黃河實施水量調度管理的經驗和做法，分析水量調度管理中存在的問題，研究加強河南黃河水量調度管理的建議十分必要。

1 河南黃河水量調度管理

1.1 建立水量調度管理的專門機構

為加強河南黃河水量調度管理，提高水量調度管理水平。2002年，河南河務局設立了水量調度專門管理機構－水資源管理與調度處，對河南黃河境內的水資源實行統一管理和調度，各市縣河務局相應也成立了水政水資源科，充實了管理人員，明確了職責，理順了內部工作關系，為做好黃河水量統一調度奠定了基礎。

1.2 制定配套的規章制度

1.2.1 制定水量調度管理制度

為加強河南黃河水量調度管理，促進水量調度管理工作的正規化、規范化，充分發揮黃河水資源的經濟效益和社會效益，制定了《河南黃河水量調度管理辦法》、《河南黃河水量調度工作責任制》、《河南黃河水量調度突發事件應急處置規定》、《河南黃河重大水污染事件報告預案》等管理制度。明確了水量調度及應急調度的原則，明晰了責任單位職責，實行河段總耗水量和省際斷面下泄流量兩項指標控制，規定了應急處置的程序和措施，建立了水調會商制度、水量調度值班制度、用水監督管理和重大水污染報告等制度。

1.2.2 制定水量調度訂單管理制度

為加強河南黃河水量調度用水計劃管理，提高水資源利用效率，黃委實行了水量調度訂單管理，河南河務局制定了《河南黃河訂單供水管理若干規定》、《河南黃河引黃工程“兩水分離、兩費分計”管理辦法》等訂單管理制度。規定了訂單實行總量控制，動態管理，逐級報批，分級負責的原則。實行訂單的申報、審批、下達、調整制度，農業、非農業用水分別申報分別計量、非農業用水自動計量等管理制度。

1.2.3 制定引水計量管理制度

為加強河南黃河引水計量管理，準確計量引水，保證計劃用水和水量調度指令執行，使高村斷面流量和全省總引水流量達到黃委控制指標的要求，確保黃河不斷流，制定了《河南黃河引水計量管理辦法》。實行引水計量工作崗位制、工作人員持證上崗制、測流人員簽名制，規定引水流量測驗規范，建立引水流量日報、月報、年報制度，引水計量督查制度等。

1.2.4 制定河南黃河抗旱應急響應預案

為做好河南黃河抗旱應急響應工作，制定了《河南黃河抗旱應急響應預案》，建立了河南黃河應急響應組織指揮體系，明確了職責分工，規定了抗旱應急響應啟動程序和應對措施，建立了抗旱應急保障機制，構建了信息監測、處理、上報機制。

1.3 規范水量調度業務流程

根據《條例》及實施細則規定，河南河務局對年度水量調度，月、旬水量調度，調度計劃外使用申請，?。ㄍ耍┧闆r申報業務流程進行了規范。

1.3.1 年度水量調度程序

河南黃河河務局每年的10月25日前向黃河水利委員會申報本調度年度非汛期用水計劃建議；黃河水利委員會于每年10月31日前向水利部報送年度水量調度計劃，水利部于11月10日前審批下達。河南黃河河務局依照調度管理權限和經批準的年度水量調度計劃，對轄區內各行政區域以及主要用水戶年度用水計劃提出意見，并于11月25日前報黃河水利委員會備案。

1.3.2 月、旬水量調度程序

河南黃河河務局每月 25日前向黃河水利委員會申報下一月用水計劃建議；用水高峰期，每月 5日、15日、25日前分別申報下一旬用水計劃建議。黃河水利委員會于每月 28日前下達下一月水量調度方案；用水高峰期，根據需要于每月8日、18日、28日前分別下達下一旬水量調度方案。河南黃河河務局依照調度管理權限和黃河水利委員會下達的月、旬水量調度方案，對轄區內各行政區域及主要用水戶月、旬用水計劃提出意見，并于每月5日前報黃河水利委員會備案，用水高峰期，于每月1日、11日、21日前報黃河水利委員會備案。需要實時調整用水計劃，應當提前 48小時提出計劃調整建議。

1.3.3 申請計劃外用水指標程序

根據《條例》規定，申請在年度水量調度計劃外使用其他省、自治區、直轄市計劃內水量分配指標的，應當同時符合以下條件：轄區內發生嚴重旱情的；年度用水指標不足且轄區內其他水資源已充分利用的。

河南黃河河務局按照調度管理權限提前 15日以書面形式提出申請。申請應當載明申請的理由、指標額度、使用時間等事項。黃河水利委員會收到申請后，根據黃河來水、水庫蓄水和各省、自治區、直轄市用水需求情況，經供需分析和綜合平衡后提出初步意見，認為有調整能力的，組織有關各方在協商一致的基礎上提出方案，報水利部批準后實施；認為無調整能力的，在10日內作出答復。

1.3.4 ?。ㄍ耍┧闆r申報

河南黃河河務局按照下列時間要求向黃河水利委員會報送所轄范圍內?。ㄍ耍┧繄蟊恚好磕?月25日前報送上一調度年度逐月?。ㄍ耍┧繄蟊恚幻磕?0月25日前報送7月至10月的取（退）水量報表；每月5日前報送上一月取（退）水量報表；用水高峰期，每月5日、15日、25日前報送上一旬的取（退）水量報表；應急調度期，每日10時前報送前日平均?。ㄍ耍┧亢彤斎?時?。ㄍ耍┧髁繄蟊?。

1.4 建立控制指標

1.4.1 總量控制紅線

河南省黃河干支流總的耗水指標，由國務院“八七”分水方案劃定，即國家分配耗水指標為55.4億 m3，其中黃河干流為 35.67 m3，黃河支流19.73 m3。河南省對沿黃各市的引黃控制分量指標進行了細化。其中干流涉及鄭州、開封、洛陽、安陽、新鄉、焦作、濮陽、許昌、三門峽、商丘、周口、濟源等 12個市，支流對伊洛河、沁河、金堤河取水許可指標進行了細化，涉及鄭州、洛陽、平頂山、三門峽、焦作、濟源、安陽、新鄉、濮陽 8個市。

1.4.2 斷面流量控制指標

根據《條例》規定，黃河水量調度實行水文斷面流量控制，河南省省際水文斷面為高村水文站，其斷面流量控制為實際流量必須符合黃委月、旬水量調度方案和實時調度指令確定的斷面流量控制指標，高村水文斷面月、旬平均流量不得低于控制指標的 95%，日平均流量不得低于控制指標的 90%。當高村河段上游斷面流量與控制指標有偏差或者區間實際來水流量與預測值有偏差的，高村斷面流量控制指標可以相應增減，但不得低于預警流量。

根據《條例實施細則》，規定了重要支流控制斷面最小流量指標及保證率。河南省支流伊洛河黑石關站最小流量指標為4m3/s，保證率95%；沁河潤城、五龍口、武陟最小流量指標分別為1、3、1 m3/s，保證率分別為95%、80%、50% 。

根據《條例實施細則》，規定了黃河干流省際和重要控制斷面預警流量，當出現斷面預警流量時，要采取措施壓減取水量直至關閉取水口，有關部門和單位必須服從。河南黃河河段重要控制斷面預警流量為：花園口 150m3/s, 高村 120 m3/s, 孫口100 m3/s。

1.4.3 建立引水訂單誤差控制指標

根據《黃河下游訂單管理辦法》規定，河南黃河干流河段月、旬引黃用水計劃，以及調水調沙期和應急調度期逐日滾動批復的五日引黃用水計劃實行訂單管理。訂單執行精度按規定嚴格執行：日均取水流量不得超過批準指標的±10%，其中調水調沙期和應急調度期，日均取水流量不得超過批準指標的±5%；旬均取水流量不得超過批準指標的±5%。

2 河南黃河水量調度管理存在問題分析

2.1 行政首長負責制落實不到位

《條例》第四條規定黃河水量調度計劃、調度方案和調度指令的執行，實行地方人民政府行政首長負責制和黃河水利委員會及其所屬管理機構以及水庫主管部門或者單位主要領導負責制。在具體的實施中每年公布河南省的水量調度責任人和河南黃河河務局水量調度責任人，為完成水量調度起到了保障作用。但根據《條例》規定河南省境內黃河干流的水量由河南河務局負責，支流的水量由河南省人民政府水行政主管部門負責，目前支流調度還未明確責任人。

根據《條例實施細則》規定，縣級以上地方人民政府及其水行政主管部門、黃河水利委員會及其所屬管理機構以及水庫主管部門或單位應明確水量調度管理機構和水量調度責任人，制定水量調度工作責任制。目前，河南河務局已制定《河南黃河水量調度責任制》，但縣級以上地方人民政府及其水行政主管部門，還未制定水量調度工作責任，也未落實地方人民政府行政首長負責制。對黃河水量調度計劃、調度方案和調度指令的執行，產生了不利的影響。

2.2 支流水量調度管理薄弱

根據《條例》及《條例實施細則》的規定，支流調度納入了黃河水量統一調度管理。自 2006年開展支流水量調度管理以來，取得了一定成效，但由于支流水量調度管理基礎薄弱、體制不完善、機制不健全、職責不明確、管理不到位，支流調度管理仍存在諸多問題，突出表現在以下幾個方面。

2.2.1 支流調度管理沒有統一的水量調度管理機制

河南黃河的支流伊洛河、沁河都屬跨省區的河流，根據《條例》規定分屬不同省份的水行政主管部門管理，目前還沒有建立統一的支流調度管理的協調機制，上中下游用水矛盾協調難度大，不利于支流的水量調度統一管理.

2.2.2 支流調度管理與監督權責不一

根據《條例》規定河南省境內伊洛河、沁河的支流調度由河南省人民政府水行政主管部門負責調度，黃委負責監督管理，具體河南省伊洛河、沁河的監督管理黃委授權河南河務局監督管理，二者權責不一，不能有效銜接和操作，監督管理難度大。

2.2.3 未建立支流水量調度分配方案

現階段支流水量調度，僅規定了主要斷面的控制流量，未建立支流各省區的水量調度分配方案，上中下游引水沒有水量分配方案的制約，控制斷面流量難以保證。

2.3 潼關至小浪底水庫干流河段存在多頭管理

根據《條例》規定，河南省境內黃河干流的水量，應由河南河務局負責統一調度管理。目前，該河段存在不同隸屬關系的四個管理單位，隸屬黃委的三門峽水利樞紐局和河南黃河河務局豫西黃河河務局，隸屬當地政府的三門峽市黃河河務局及所屬四個縣局，隸屬水利部的小浪底建管局。

由于歷史原因和當地政府對本地區黃河管理單位的職責設定，三門峽庫區的取水許可監督管理歸三門峽水利樞紐局水政監察支隊負責，三門峽市黃河河務局根據當地政府授權也對境內小浪底庫區實施河道管理，小浪底建管局也具有對小浪底庫區的建設管理職責。潼關至小浪底干流河段的水量調度管理，存在體制不順、職責交叉、政出多門，秩序混亂的復雜現狀，不利于實施河南黃河干流的水量統一調度管理。

2.4 未建立水量調度管理考核機制

《條例》規定了責任制、月旬調度計劃、斷面流量控制、監督檢查等多項制度，定期公告水量調度執行情況、干支流控制斷面流量控制情況、年度用水總量控制情況，但一直未建立相應的考核機制，不利于《條例》規定的各項制度的執行。

2.5 水量調度管理經費缺乏

黃河水量統一調度以來，一直未有水量調度管理經費，各級水量調度管理經費僅靠有限的辦公經費支撐。《條例》出臺后水量調度管理得到更加重視，黃河水量統一調度將是一項長期而經常性的水行政管理任務。根據《條例》要求，黃河水量調度范圍由干流河段擴大到干支流，調度時間由非汛期延伸至全年，工作內涵擴展，工作量成倍增加，工作經費不斷遞增，特別是應急調度的關鍵期，水量調度任務繁重，水量調度管理經費制約了應急調度的工作開展和效率的提高，近年的抗旱應急調度，已充分暴露出水量調度管理經費的不足。

3 河南黃河水量調度管理建議

3.1 嚴格落實水量調度責任制

按照《條例》規定，落實河南省伊洛河、沁河支流水量調度責任人，并予以公告。根據《條例實施細則》規定，縣級以上地方人民政府及其水行政主管部門，盡快制定水量調度工作責任制，落實地方人民政府行政首長負責制，對沿黃市縣兩級地方人民政府行政首長名單向社會進行公布，加強對行政首長的培訓。發揮各級行政首長在黃河水量調度決策、指揮和監督等方面的關鍵作用，促進各責任單位及責任人認真履行職責，保證政令暢通，接受社會監督，提高黃河水量調度方案的執行力。

3.2 加強支流水量調度統一管理

建立支流統一調度管理的體制和機制，有效保障《條例》在實施過程中的法律地位。依據《條例》及《黃河支流水量調度管理辦法》出臺各地的支流水量調度管理辦法，逐級明確支流調度的管理部門，落實支流調度管理責任，明確河南河務局對支流調度的監督管理職責。以《條例實施細則》規定的支流省際斷面最小下泄流量為約束，基于取水許可審批發證和水資源利用情況，研究建立伊洛河、沁河支流枯水期水量分配和應急調度機制，建立支流統一調度的協調機制，協調不同省份的用水，解決不同省份、上中下游的用水矛盾。制定支流水量調度分配方案，各省按照分配的水量計劃進行引水和控制。強化支流用水計量管理，嚴格用水計劃管理，強化監督，預防和及時化解小流量突發事件，確保支流用水不超分配指標，重要控制斷面達到規定要求。

3.3 理順潼關至小浪底水庫干流河段水量調度管理

根據《條例》的規定，協調相關單位和地方政府，進一步明確河南河務局對黃河干流統一調度的管理職責，將三門峽庫區的年用水計劃，月旬用水方案統一歸河南河務局管理，真正實現《條例》規定的河南河務局對黃河干流水量的統一調度管理。

3.4 開展黃河水量調度管理考核

嚴格執行《條例》，研究探索取用水總量考核機制，開展水量調度管理的考核。定期公告水量調度執行情況、干支流控制斷面流量控制情況、年度用水總量控制情況，充分利用各種媒體和途徑，及時向社會發布準確和權威的水資源信息，嚴格落實超計劃用水和擠占生態用水的處罰與補償制度，對于斷面流量不達標或超指標引用水的，要及時進行通報，直至實行新增取水項目的區域限批。

將黃河水量調度完成情況納入地方政府領導干部和相關企業負責人業績考核重要內容。按照國家實行最嚴格水資源管理制度的要求，督促河南省將用水總量控制指標作為約束性指標，納入地方經濟社會發展綜合評價體系。

3.5 盡快出臺《流域水資源管理與保護業務經費定額標準》

在《條例》中明確水量調度管理經費。國家盡快出臺《流域水資源管理與保護業務經費定額標準》及使用辦法，理順水量調度管理經費渠道，保障水量調度管理經費的撥付與使用。

[1]劉庭英,劉天等.加強河南黃河引水訂單和引水計量管理,人民黃河,2003

[2]李亞芬,劉天等.河南黃河引水管理現狀及對策,人民黃河,2004

[3]劉天.河南引黃工程引水管理存在問題及對策,黃委夏季學術交流會,2008

[4]劉天等.河南黃河水資源精細化管理內容初探,黃河國際論壇,2009