農村耕地撂荒現象剖析及解決辦法

□鐘順清 黃恩齊 鄒興才 張 洪 聶 英 陳曉書

為有效遏制農村耕地撂荒，盡快恢復撂荒地生產，確保2 0 1 3年富順縣糧食總產量達5 0萬噸目標的實現，縣委縣政府研究決定，由縣紀委監察局、縣農牧業局組成聯合督查組，對全縣各鎮（鄉）撂荒地恢復生產情況進行了專項督查。根據匯總整理所督查的情況看，當前耕地撂荒由零星到成片，由隱性到直接，且由此引發的社會問題越來越突出。雖然這些問題在各地農村較為普遍，但如果任其蔓延和發展，勢必影響農村土地承包關系的長期穩定，影響國家糧食生產安全，影響農村社會的穩定，必須引起高度重視。

一、耕地撂荒的基本情況

2 0 1 3年5月1 4～1 7日，第一次重點督查了全縣2 6個鎮（鄉）中的1 2 5個農業村，1 8 7 5個農戶。據實地調查統計，調查農戶所承包的總耕地面積5 6 4 3.8畝，撂荒面積3 1 6.1畝，占耕地面積的5.6％，其中常年撂荒和季節性撂荒分別為4 2.7畝和2 7 3.4畝，分別占撂荒面積的1 3.5％和8 6.5％。調查點是選擇撂荒現象比較突出的村，因此，此比例不能代表或推算全縣的比例。這一次督查后通報到了全縣各鎮（鄉）和相關部門，同時提出了督查建議，縣委、縣政府決定將撂荒地恢復生產工作納入各鎮（鄉）2 0 1 3年度綜合目標管理考核倒扣分內容。各鎮（鄉）黨委、政府收到督查專報后，高度重視，立即召開專題會議，研究部署撂荒地恢復生產工作，積極采取多種切實有效措施。如收取村、社干部和鎮（鄉）駐村干部工作保證金，將其納入鎮（鄉）對村目標考核內容，補助復耕資金，組織人員代耕代種，村、社交叉互相抽查督促等，確保撂荒地恢復生產。為了準確掌握第一次督查后的效果，縣上于6月2 4日至7月8日，對全縣撂荒地恢復生產情況進行了再次督查，此次督查組到鎮（鄉）后，根據各鎮（鄉）耕地面積大小，臨時隨機抽取4～5個農業村，代表該鎮（鄉）接受督查，根據被督查村的撂荒情況推算該鎮（鄉）耕地撂荒情況。此次督查結果：全縣2 6個鎮（鄉）共隨機抽取了1 2 1個農業村接受督查，各鎮（鄉）仍不同程度存在耕地撂荒問題，據統計，1 2 1個村共有撂荒地7 1.0畝，村平0.6畝，按此推算，全縣3 1 9個農業村共有撂荒地1 8 7.2畝。可見，我縣耕地撂荒現象真正得到了有效遏制。從兩次督查了解的情況看，目前耕地撂荒現象呈現以下特點。

1.集體經濟組織統的功能弱的地方撂荒多 隨著農村改革的深入和社會主義市場經濟體制的建立和完善，農村產業向多層次，多元化方向發展，大大增加了農民擇業機會。靠非農行業為主要收入來源的一些農戶，欲通過集體經濟組織流轉耕地經營權，甚至還有較少農戶放棄承包權，把耕地退給集體經濟組織。然而限于部分集體經濟組織無能力調劑，還得要求這部分農戶繼續承包經營，從而造成這部分耕地無人耕種而直接撂荒，或采取種下后既不施肥也不管理，收多少算多少式的隱性撂荒。

2．自然條件差的地方撂荒多 山坡、低洼、貧瘠的耕地，因自然條件差，要么灌溉不便，要么耕作不便，即使耕種，其生產成本也相當高。有的農戶為了保口糧，純粹進行粗放種植；有其他收入來源的農戶，干脆不種，任其撂荒。

3.農村勞動力外出多的地方撂荒多

因農業本身效益低，農民為尋找出路，絕大多數青壯勞動力外出務工經營，有的甚至舉家外出，丟下責任田不種，使撂荒耕地面積不斷增加。

4．干旱嚴重的年份撂荒多 有的地方由于地理位置高，加之又無灌溉設施，若一旦遭遇嚴重干旱就無水源保證耕種，致使成片耕地撂荒。

二、耕地撂荒的原因分析

農民在獲得了期盼已久的長期而有保障的耕地承包權后，為什么會出現撂荒現象呢？從督查調研的情況看，這不是偶然的，是農村經濟發展過程中各種深層次問題的綜合反映，究其原因主要有以下幾方面：

1.農產品價格偏低，嚴重影響農民種地積極性 近年來，農產品出現了結構性、階段性和低水平相對過剩，從而造成了農產品價格持續偏低。據我縣5個主要農產品價格調查點的數據顯示：2 0 1 2年稻谷價格2.7 6元/k g、小麥價格2.6 6元 /k g、油菜籽價格 5.6 0元 /k g、玉米價格2.5 0元/k g、高粱價格5.5 0元/k g。由此可見，主要農產品價格持續偏低，但農產品生產成本逐年攀升，農產品生產成本漲幅遠遠大于農產品價格漲幅，嚴重挫傷了農民種地的積極性。

2.農產品生產成本高，種地效益低

由于農產品生產成本高，特別是勞動力成本越來越高，農民種地效益甚微，甚至虧損，大大制約了農民種地的積極性。我縣5個主要農產品生產成本調查點資料顯示：農產品生產總成本包括農用物資費和生產用工費（不包括土地成本），2 0 1 2年水稻每畝總成本1 0 3 0元，每畝總產值1 5 1 8元，純收益4 8 8元；小麥每畝總成本6 2 5元，每畝總產值6 6 5元，純收益4 0元；油菜每畝總成本7 0 0元，每畝總產值8 4 0元，純收益1 4 0元；玉米每畝總成本8 3 0元，每畝總產值1 0 0 0元，純收益1 7 0元；高粱每畝總成本7 5 5元，每畝總產值1 6 5 0元，純收益8 9 5元。若加上土地成本，種植水稻、小麥、油菜、玉米均會不同程度虧損，只有種植高粱略盈利。如此低的收益水平，嚴重挫傷了農民種地的積極性，造成農民處于種植有些作物無利可圖，但是不種地又沒有其他收入來源的尷尬境地。

3.農村勞動力大量外出轉移，從事種地勞動力嚴重缺乏 隨著農村改革深入和經濟發展，農村產業結構的戰略性調整，一方面，大量農村勞動力外出務工或轉向本地二、三產業而獲得較高收入。如2 0 1 1年全縣外出務工勞動力3 6.6 6萬個，占農村勞動力總數的6 5.6％，外出務工總收入1 1.8 3億，占全年總收入的3 5.6％，已成為農民增收的主要渠道之一。另一方面，因農村勞動力的大量外流，種地勞動力嚴重缺乏，加之耕地經營權流轉機制不夠健全，部分地方耕地經營權流轉處于停滯狀態。

4.農業基礎設施薄弱，抗御自然災害的能力差 農業是自然風險大的弱勢產業，受自然災害制約程度大。現有的農業基礎設施和農業社會化服務體系，難以抵御頻繁出現的旱、澇、霜、雹、病蟲等自然災害，從而增加了生產成本和風險性，影響了農民種植積極性。特別是耕作條件惡化，基礎設施極差的山坡和低洼地方，易旱易澇，很大程度是“靠天收”，投入多產出少，甚至有投入無產出，農民不愿耕種，導致成片撂荒。

三、耕地撂荒引發的社會問題

近年來，因耕地撂荒引發的社會問題日益突出，嚴重影響了農村經濟發展和社會穩定。

1.造成耕地資源的極大浪費 我縣耕地面積7 1.4萬畝，總人口1 0 8.4萬人，人均耕地僅0.6 5畝，人多地少，耕地資源極為珍貴。而農村出現的大面積撂荒，勢必造成耕地資源的閑置浪費。有些地即使是耕種了，但仍存在耕地資源利用率低，投入不足，很大程度上是粗放經營，甚至是掠奪式經營，造成耕作方式不合理，生產力和耕作水平下降。

2.加大了農村基層工作的難度 由于耕地撂荒的農戶有相當一部分是舉家外出或主要勞動力外出，且不知去向，給農村基層撂荒地復耕、田土改造、水利興修等工作增加了難度。農村撂荒地復耕、田土改造、水利興修以及防汛、抗旱等涉及到“誰受益，誰負擔”時，出工和籌資在農民中出現推諉、扯皮等，強行攤派和撒手不管群眾均有意見，鎮（鄉）、村干部左右為難。

3.增加了鎮（鄉）村兩級負擔 在撂荒耕地無人耕種的情況下，為了完成上級要求的復耕任務，鎮（鄉）、村兩級不得不出資組織勞動力復耕，加之目前勞動力價格高，使鎮（鄉）、村兩級承受較大經濟壓力，嚴重影響農村經濟的正常運行。

4.激化了干群矛盾 為了解決撂荒耕地的復耕問題，部分鎮（鄉）、村兩級干部不得不采取尋找撂荒對象支付撂荒耕地復耕費用，增加農民負擔，從而激化基層干群矛盾，影響農村社會穩定。

四、解決耕地撂荒的對策建議

1.提高對耕地撂荒的認識，增強解決撂荒問題的緊迫感 耕地撂荒現象主要是由于種植業生產成本急劇增長、農業生產勞動力成本大幅上漲、農村勞動力嚴重缺乏、農業比較效益低下、農業基礎設施差、抗災能力弱等原因所致，如不及時給予解決，會帶來更大矛盾，動搖農業的基礎地位，影響國民經濟健康發展。因此，各級黨委、政府要提高對耕地撂荒問題的認識，增強解決耕地撂荒的責任感、使命感和緊迫感，切實把解決耕撂荒問題當作一項重要而以緊迫的工作來抓。各級農業承包合同管理機構要切實履行職責，加強農業承包合同管理，進一步完善農村土地承包關系，促進農村經濟發展，維護農村社會穩定。

2.加大農村產業結構調整力度，推動農業產業化發展 各地要大力引導農民更新觀念，積極調整和優化農業結構，改變傳統的種植模式和粗放的生產經營方式；要以市場為導向，依靠科技，發展適銷對路且優質高效的農產品，以增強市場競爭力，切實把農業和農村經濟增長轉到以質量和效益為中心的軌道上來。但在結構調整中，要結合本地實際，把資源優勢和市場需求結合起來，依托自身優勢培育優勢產業，發展特色農業。同時，還要大力推進農業產業化進程，提高農民組織化程度，積極培育連接農民和市場的流通中介和專業合作社，發展以農民為主體的農產品營銷隊伍，使農業能夠分享加工、流通環節的利潤，有效地避免和減少市場風險，增加農業效益，調動農民種地積極性。

3.努力降低農業生產成本，調動農民種地積極性 各級黨委、政府要認真貫徹執行黨中央、國務院和省委、省政府制定的政策、制度，切實減輕農民負擔，加快農業機械化發展進程，努力降低農業生產成本，提高產出率和比較效益，從根本上保護和調動農民種地積極性，這樣農民種地才沒有壓力，才會感到種地有奔頭，耕地撂荒現象才能得到有效抑制。

4.推進土地規范流轉，促進適度規模經營 各級黨委、政府及集體經濟組織要充分發揮在農村土地流轉中的引導和管理作用，堅持自愿、依法、規范的原則，從實際出發，積極探索土地流轉的有效途徑，制定土地規范流轉的有關政策。一是妥善處理好勞動力外出和人口、勞力、耕地等變化形成的人地矛盾問題，認真做好農戶承包耕地的余缺調劑工作，將耕地流轉給勞動力富裕且想種地的種植大戶或龍頭企業適度規模經營；二是通過與群眾協商，采取互換的方式，將分散的撂荒耕地集中起來，由集體經濟組織統一整治后進行招租；三是各地可根據耕地撂荒的程度及其后果，具體研究制定適當的應對措施，促使承包方合理利用耕地資源。

5.增加對農業的投入，把保護和扶持農業的政策落到實處 現階段農業比較效益低的現實，迫切要求增加對農業的投入，把保護和扶持政策落到實處。一是加大對農業基礎設施的投入，改善農業生產條件，提高農業綜合生產力，創造良好的農業生產環境，不斷提高農業抗御自然災害的能力，從而減少農業自然風險，增強農業的穩定性；二是加大農業的科技投入，依靠科技來提高農業生產的物質轉化效率，從而增加農業物質投入的經濟效益；三是深入貫徹落實中央和省、市關于進一步推進政策性農業保險工作的精神，推動政策性種植業保險工作健康有序發展，充分發揮政策性保險在農業生產中的風險保障作用；四是要切實執行按保護價收購農產品政策，杜絕壓級壓價，影響農民種地積極性。

6.著力構建遏制耕地撂荒長效機制，強化對耕地撂荒的監督管理 各級人民政府要把解決耕地撂荒荒問題作為農業農村工作的一項重要內容，與穩定糧食生產、農業結構調整和促進農民增收進行統籌謀劃，確保取得實效。要進一步加大宣傳力度，以農村土地承包法及各種優惠補貼政策等為主要內容，開展靈活多樣的宣傳活動，教育農民珍惜土地，使承包農戶認識到恢復撂荒地耕種是應盡的義務；加強耕地使用管理，建立耕地撂荒督查及懲戒制度，縣紀委監察局、縣目督辦、縣農牧業局、縣國土資源局等部門定期對耕地撂荒情況進行督查，對因工作不力、撂荒耕地嚴重的鎮（鄉）進行通報，同時將此項工作納入縣政府綜合目標管理考核內容，并作為評選全縣糧食生產先進鎮（鄉）的重要依據。