淺論行政執法責任和政府質量監督工作實踐

于子忠

(水利部建設管理與質量安全中心 北京 100038)

1 引言

2011年是國民經濟和社會發展“十二五”規劃開局之年，以《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》中央一號文件出臺和中央水利工作會議召開為標志，水利工程進入了一個大規模建設的新時期，這就為水利建設與管理工作提供了新的歷史機遇，同時也提出了更大的挑戰，使水利建設與管理工作面臨重大考驗。為確保大規模水利建設的工程質量，構建水利工程質量監管體系、強化質量監督、推進質量監督工作是一項重要的任務。

目前水利行業已經建立了部監督總站(流域分站)，省級中心站和地(市)級監督站的一整套較為系統、完備的質量監督體系。本文擬對政府質量監督所承擔的法律責任進行剖析，并結合水利部直屬項目站的質量監督工作實踐對如何開展水利工程建設質量監督進行分析和總結，并對實施質量監督的成效、取得的經驗和存在的問題進行研究和思考。

2 政府質量監督的權責分析

2.1 質量監督是政府的法定職責

1998年3月1日起施行的《中華人民共和國建筑法》未直接提出政府質量監督，但在國務院法制局和建設部有關司局編著的本法釋義中指出“根據本法第三條的規定‘建筑活動應當確保工程質量和安全，符合國家的建筑安全標準’，另外，本法第七十九條規定‘負責質量監督檢查或者竣工驗收的部門及其工作人員對不合格的建筑工程出具質量合格文件或者按合格工程驗收的……’”都包含了政府質量監督的內容。此外，2000年1月10日國務院發布施行的《建設工程質量管理條例》第四十三條明確規定“國家實行建設工程質量監督管理制度”，第四十六條“建設工程質量監督管理，可以由建設行政主管部門或者其他有關部門委托的建設工程質量監督機構具體實施”，以及第十三條“建設單位在領取施工許可證或者開工報告前，應當按國家有關規定辦理工程質量監督手續”都說明了這一點。

因此，我國實行的建設工程政府質量監督制度，是《中華人民共和國建筑法》和《建設工程質量管理條例》等法律法規所確定的一項工程建設領域內的基本法律制度，建設工程質量監督是政府的法定職責。

2.2 質量監督的性質簡析

a.執法性。政府監督主要依據國家法律法規和技術標準進行監督，并嚴格遵照規定的監督程序行使監督、監察、糾正、許可等權力，監督人員每個具體的監督行為都有充分依據，帶有明顯的執法性，是一種行政執法行為。《建設工程質量管理條例》同時規定有關主管部門可將質量監督管理委托質量監督機構具體實施，明確了質量監督機構的監督行為是委托執法性質。

b.權威性。工程質量監督體現的是國家的意志，任何單位和個人從事工程建設活動都應當服從這種監督管理。

c.強制性。政府的管理行為象征著國家機器的運轉，國家機構的管理職能是通過授權于法來實現的。因此，政府實施的管理監督行為對于被管理、被監督者來說，只能是強制性的，必須接受。這種監督管理是由國家的強制力來保證的，任何單位和個人不服從這種監督管理都將受到法律的制裁。

d.全面性。政府監督是針對整個建設活動的，是政府對建設領域的監督管理活動，是項目組織系統以外的監督管理主體對項目系統內的建設行為主體進行的一種監督管理行為。就管理空間來說，覆蓋了整個社會建設領域，就一個項目來說，則貫穿工程建設的全過程。

e.宏觀性。政府監督側重于宏觀社會效益，主要保證工程建設行為的規范性，維護社會利益和以建設性為各方的合法權益。

2.3 質量監督的法律責任簡析

2.3.1 民事責任

質量監督機構與建設工程參建各方主體是一種管理與被管理、監督與被監督的關系。被管理或被監督方往往不是自愿的，而是被強制的，并且是按無償的原則進行。這種不平等主體關系不屬于民法調整的范疇，所導致的法律責任也不屬于民事責任。

2.3.2 行政責任

按照《國家賠償法》有關規定，行政機關把一定的事務委托給另一個機關、工作人員或者其個人辦理，受委托方行使委托行政權力時造成侵權損害，則委托的行政機關為賠償義務機關。質量監督是一種委托執法機構的委托執法行為，因此，質量監督機構對工程質量不負國家賠償責任，其賠償責任應由其委托機關承擔，但應承擔連帶賠償責任。

行政責任行為構成要件包括:有違法性、有損害事實、有因果關系、存在主觀過錯等。追究機構行政責任主要有警告、通報批評、停止執行任務、撤銷機構等;追究個人行政責任主要有批評、警告、記過、撤職、取消從業資格等。

2.3.3 刑事責任

《建設工程質量管理條例》第七十六條規定“國家機關工作人員在建設工程質量監督管理工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊、構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依法給予行政處分”。第七十七條規定“建設、勘察、設計、施工、工程監理單位的工作人員因調動工作、退休等原因離開該單位后，被發現在該單位工作期間違反國家有關建設工程質量管理規定，造成重大工程質量事故的，仍應當依法追究法律責任”。項目工程質量的行政領導責任人，項目法定代表人，以及勘察設計、施工、監理等單位的法定代表人，要按各自職責對工程質量負終身責任。

監督人員發生弄虛作假、玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊等行為的，由主管部門視情節輕重給予批評、警告、記過直至取消資格等處理;構成犯罪的，依法追究刑事責任。針對國家機關工作人員的刑事犯罪包括:瀆職罪、玩忽職守罪、危害公共安全罪、工程重大安全事故罪和重大責任事故罪等。

3 如何開展水利工程建設質量監督

3.1 監督主要依據

a.法律法規。主要包括《水法》、《建筑法》、《招標投標法》、《標準化法》、《計量法》等。行政法規主要為《建設工程質量管理條例》，這是開展水利工程質量監督的基本法律依據。

b.部門規章。主要包括《水利工程建設項目驗收管理規定》(水利部令第30號)、《水利工程質量管理規定》(水利部令第7號)、《水利工程質量監督管理規定》(水建［1997］339號)等。部門規章對如何開展水利工程質量監督工作做了進一步的明確，是指導質量監督工作的最基本依據。

c.技術標準。主要包括《水利水電工程施工質量檢驗與評定規程》(SL 176—2007)、《水利水電建設工程驗收規程》(SL 223—2008)、《水利水電工程單元工程施工質量驗收評定標準》等及其他工程行業標準等。技術標準對質量監督工作提出了更加明確和細化的要求。

d.其他。主要包括行業有關文件，建設單位針對工程建設制定的質量標準或辦法，經批準的設計文件，主要合同文件等。

3.2 監督工作主要方式和內容

水利工程建設質量監督工作主要根據國家有關工程質量管理的規定，以抽查為主的方式開展監督檢查，工作內容主要包括建設各方質量行為和工程實體質量兩個方面。

3.2.1 項目站現場日常監督檢查

項目站監督人員長駐工程現場全面開展日常監督檢查工作，項目站日常檢查是質量監督工作的重點。項目站工作內容主要包括:對各參建單位質量行為和工程實體質量監督檢查;對工程項目劃分進行確認，對外觀質量評定標準和結論進行確認和核定(備);參加重要隱蔽工程及工程關鍵部位的單元工程驗收、主體建筑物分部工程、單位工程驗收;核定(備)施工質量評定等級;參加工程階段驗收、竣工驗收，并向驗收委員會提交施工質量監督報告，提出工程施工質量是否合格的建議等。

項目站在日常檢查中發現的質量問題，以“質量監督檢查情況通知書”等形式通知相關單位，提出整改要求。發現重大質量問題，及時向上級行政主管部門報告。

3.2.2 年度質量監督巡查

根據工程項目建設進展情況，有重點地選擇具體項目組織專業相對齊全的專家組開展質量監督巡查，及時了解和掌握工程實時質量動態，彌補項目站人員偏少、專業不全的不足，更好地解決工程質量管理中存在的突出問題，消除某一施工階段集中存在的質量通病，提高監督工作的針對性和權威性。

質量監督巡查結束后及時印發監督檢查情況通報，要求建設單位及時下發并對巡查通報提出的問題組織有關單位整改和督促落實。

3.2.3 質量監督檢測

質量監督檢測具有很強的技術性和專業性，是工程質量評價的基礎之一。通過委托符合資質要求的第三方水利工程試驗檢測機構對工程關鍵部位及施工重要環節開展質量抽樣檢測，有助于發現潛在的質量問題，為監督結論提供客觀、有效的數據支撐，提高監督工作的科學性和準確性。

監督檢測結論可在“監督檢查情況通報”中予以反映，或單獨下發通報。要求建設單位組織有關參建單位對監督檢測發現的問題進一步復核檢查，對確認的質量問題采取措施進行處理。

3.2.4 監督綜合管理

監督綜合管理是保障監督工作正常開展的前提。每年初組織召開直屬項目站年度工作會議，總結部署年度監督工作;加強項目站工作的檢查和指導，審核項目站提交的監督報告等工作成果;及時完成年度經費預算申報工作;修訂補充完善監督管理制度;做好項目站人員月度考勤、經費報銷和勞務費核發等后勤工作。

4 實施政府質量監督的意義

4.1 嚴格履行了政府監督職責

“十一五”期間，中央加大了對水利基礎設施的投入，近三年年均實施質量監督項目近20個，大部分為大型特大型重點水利水電工程，項目分布廣、規模大、類型全、建設周期長、技術難度高、工作環境艱苦、監督任務繁重。依據國家法律法規、部門規章和技術標準，嚴格履行政府質量監督職責，切實發揮了政府質量監督的作用。住房和城鄉建設部組織開展的全國質量監督工作表彰活動對水利工程建設質量與安全監督總站的工作給予了高度評價，并授予總站“全國先進工程質量監督機構”稱號，這是對水利行業質量監督工作的高度肯定。

4.2 促進了工程施工質量和管理水平的提高

監督檢查發現的建設各方質量行為和工程實體質量問題及時向建設單位及有關責任方通報，建設單位組織有關責任單位制定相應的整改措施，并督促檢查落實，促進了工程施工質量與管理水平的提高，監管行政區域內未發生工程重特大質量事故。水利工程建設質量一直處于受控狀態，涌現出一大批精品工程，為推動水利工程質量水平的整體提高發揮了重要作用。

4.3 發現了工程建設中存在的突出問題

通過組織監督人員對工程開展全面的監督檢查，發現了工程建設中普遍存在的一些亟待解決的突出問題，主要包括:建設單位質量責任制落實不徹底，對參建單位督促和檢查不夠;設計單位設計變更程序不完善，設計供圖和技術要求提供不及時等;監理單位現場人力資源投入不足和人員持證率偏低，監理規劃和監理實施細則針對性和可操作性不強，監理現場履責不充分，未按規定開展平行檢測等;施工單位現場管理力度不夠，“三檢制”不落實，關鍵施工過程控制不力，質量評定數據填報不實，人員培訓流于形式等;試驗檢測機構試驗室資質及試驗人員資格不滿足規定要求，儀器設備未及時檢定或超期使用等。

4.4 培養了一支高素質的監督隊伍

部直屬項目站跨越范圍廣，基層項目站工作條件艱苦，質量監督員隊伍需常年堅守在工程現場第一線，監督責任重大。同時，要克服工作、生活方面的許多困難。全體質量監督人員忠于職守、履行職責，任勞任怨，高質量、高水平地完成了監督工作，培養和鍛煉了一支高素質的監督人員隊伍。

5 目前質量監督工作存在的主要問題

5.1 監督機構性質與行政執法工作不相適應

目前水利工程質量監督機構性質不統一、編制不確定。大部分監督機構為事業單位管理形式，且自收自支，部分省市監督機構具體工作委托下屬事業單位承擔，有的尚未確定機構編制。這與質量監督行政執法監督工作性質不相適應，一定程度上影響了監督工作的公正性和客觀性。同時，監督職責不明確，監督內容和方式不清晰，難以保證質量監督工作的有效性和權威性。

5.2 監督項目經費渠道不完善

目前監督經費不足主要涉及三個方面:?人員經費存在較大缺口，不能滿足實際工作需要;?監督經費預算支出未與實際工作量相結合，監督檢測缺少相應的專門經費;?行業外涉水項目監督費用如何落實尚無具體規定。質量監督經費不足直接制約監督工作的深入開展，難以有效履行政府監督職責。

5.3 監督人員整體力量有較大差距

相比監督項目持續增加、監督任務量和技術難度不斷加大的情況，目前監督人員整體能力與監督工作要求存在較大差距，主要體現在:?大部分監督人員為外聘，人員交替相對頻繁，隊伍穩定性和可持續性不足;?監督人員待遇標準偏低，工作積極性不夠高;?監督人員大多偏老齡化，專業相對單一，人員管理體制也難以吸引高素質人員加入，監督隊伍整體力量亟待提高。

6 結 語

自2011年，水利工程進入了一個大規模建設的新時期，為確保大規模水利工程建設的質量，質量監督工作應以深入貫徹落實2011年中央1號文件、中央水利工作會議精神為主線，按照水利部建設與管理工作統一部署與安排，踐行科學發展觀，突出“質量第一、安全至上”的理念，適應水利跨越式發展的新形勢，按照質量監督有關規定和要求，嚴格履行質量監督職責，切實發揮政府質量監督的作用。因此，質量監督工作責任重大，大有可為。

1 水利部水利建設與管理總站.水利部水利工程質量監督總站直屬項目站工作手冊［M］.北京:海洋出版社，2003.

2 水利部水利建設與管理總站.水利工程建設與管理叢書—水利工程質量監督實務［M］.北京:中國計劃出版社，2005.

3 石慶堯.水利工程質量監督理論與實踐指南［M］.第二版.北京:中國水利水電出版社，2009.

4 水利部建設與管理司，水利部水利建設與管理總站.水利建設與管理法規文件匯編［G］.北京:中國水利水電出版社，2012.