理順礦業改革思路要從產業定位開始——訪原地質礦產部副部長張文駒

本刊記者 藍穎春

原地質礦產部副部長張文駒

從去年起，為了推進礦業改革，更好地為礦業發展服務，中國礦業聯合會立項開展了“中國礦業產業定位研究”。日前，在中國礦聯召開的五屆四次常務理事會暨五屆四次主席團會議上，討論了這一研究課題的進展情況，引起了礦業界內外人士的廣泛關注。

為進一步了解這一研究課題的意義和影響，《地球》雜志記者采訪了原地質礦產部副部長、“中國礦業產業定位研究”課題指導委員會主任張文駒。

《地球》：為什么要選擇這么一個看起來有點生僻的研究題目？

張文駒：為保障我國初步實現工業化，中國礦業已經作出了重要的貢獻。當前，隨著經濟發展和形勢變化，中國礦業遇到了越來越多的問題和困難，為我國經濟發展提供礦產品保障的能力在減弱，舊體制缺乏活力的弊端更進一步暴露，亟待進一步推進和深化改革。

在計劃經濟時期，中國礦業處于部門分割的管理體制下。全國進入改革開放時期以后，礦業的改革只能先在各主管部門主持下各自為戰。既無統一目標，更無統一布局，自然難以做到各項改革措施的良好銜接與配合。通過各方面的單項改革，雖然也零星地解決了一些問題，但總體進展不大，礦業發展的全局性困難緩解不顯，還經常出現制度建設、政策調整上的互相矛盾抵觸乃至改革的倒退。

十八大高舉深化改革的大旗，而且多次明確提出，要為改革制訂好“頂層設計”，這首先是全國改革的指導方針。礦業是社會主義市場經濟體制框架中一個相對獨立的子系統，也應該有自己的改革“頂層設計”。

一份能夠指導改革全局的“頂層設計”，需要有清晰而且能夠“一以貫之”的思路，這樣才能增強改革的自覺性和堅定性，有助于從容應對新情況和新問題。

要形成這樣一條思路，需要有足夠厚重的理論基礎，并在此基礎上，通過廣大干部群眾的共同參與，讓多數人把道理弄明白。對于中國礦業來說，就是要深刻認清礦業的特有經濟規律，表現在實務層面，就是要為中國礦業的覆蓋范圍及其社會功能正確定位。以產業定位為立論基礎，中國礦業在社會主義市場經濟體制下的產業制度建設、政策體系調整、發展戰略轉變等一系列重大問題的解決思路，就容易一一理順。從字面看，這一研究題目似乎理論性偏強，會使人產生同實踐結合不緊的誤解，實際上，它銜接起了理論基礎和改革實踐，正是抓住了革除舊體制弊端的源頭，我們有信心用這一研究成果為礦業改革的“頂層設計”提供有力的理論支持。

《地球》：我國礦業現在是怎樣定位的？存在哪些問題？

張文駒：首先看礦業的覆蓋范圍。為嚴謹起見，先得說明一點：“中國礦業”是中國礦業界的習慣用語，國家正式文件中并沒有“礦業”一詞。

聯合國現行《國際標準產業分類》（ISIC--4.0版)，將“礦業”獨立列為B門類，包括采礦和探礦。全球主要市場經濟國家，在自己的產業分類中，都遵循聯合國的標準。制定了《礦業法》的國家，都有確認“礦業”覆蓋范圍的條款。

與此不同，在中國的正式文件中，并沒有完整的“礦業”，只有分割為二的“采礦業”和“礦產勘查業”。中國現行《國民經濟行業分類與代碼(GB/T4754—2011)》，雖說是派生于聯合國標準的ISIC—4．0版，卻只將“采礦業”劃為B門類，而將礦產勘查業劃入M門類（包括科學研究、技術服務和地質勘查業，屬于廣義的“技術服務業”）。采礦單位實行不完整的企業體制；探礦單位的主體實行事業體制。這兩者合起來是否就等于聯合國標準中的“礦業”呢？任何法律和文件都沒有再說——既不見肯定，也不見保留，似乎是有意地先含糊著吧。

其次看礦業的社會功能定位，這一點具體體現于礦業在三次產業中的位置。聯合國文件將“礦業”劃入第一產業，全球主要市場經濟國家，多數將“礦業”劃入第一產業，但也有兩個很發達的國家，將“礦業”劃入第二產業——德國和日本（都包括探礦）。而在中國，根據2003年國家統計局發布的《三次產業劃分規定》，“采礦業”劃入第二產業，“礦產勘查業”則劃入第三產業。

通過以上比較研究可以看出，中國礦業的產業定位現狀，可說是全球獨一無二，既不符合國際規則和國際慣例，又不符合中國國情。在這一前提下建立的體制，制訂的產業政策和發展戰略，能不影響中國礦業的健康發展嗎？

《地球》：中國礦業定位怎么會出現既不符合國際慣例、又不符合中國國情的事呢？

張文駒：這是中國礦業改革嚴重滯后的重要標志，在其他行業少見。直接原因一是國情會因時而變，而礦業對此反應遲鈍（我們為此作了采礦業同林木采伐業定位演化的比較研究，有充分的實證依據），可謂缺乏與時俱進的精神；二是對從國外引進的新事物和新知識消化吸收不透，可謂“食洋未化”。

先說“采礦業”和“礦產勘查業”分割為二的問題。如果從1950年1月毛澤東在一位地質勘探專業中國留蘇學生筆記本上書寫“開發礦業”題詞算起（這說明，毛澤東認為礦業包括探礦），新中國礦業已經走過了六十四年。這六十四年中的前二十九年，是中國計劃經濟體制建立和不斷完善的時期，“采礦業”和“礦產勘查業”分割為二，實行完全不同的制度，符合建立計劃經濟體制的要求，雖不符合國際慣例，也不符合從清王朝末期到民國時期的中國國情，卻符合那二十九年的中國國情。

黨的十一屆三中全會以后，中國進入改革開放和體制轉軌時期。2003年，黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對當時改革形勢的判斷是“社會主義市場經濟體制初步建立”，這說明，改革開放二十五年后，中國國情已經發生了巨大的變化，中國礦業的國內環境已經發生了巨大的變化，而礦業本身由于改革滯后，體制面貌大體依舊。采礦業同礦產勘查業分割為二的體制，當然依舊同國際慣例不符；但是，能說它還繼續同當代中國的國情相符嗎？

再說“采礦業”劃入第二產業的問題。在計劃經濟體制時期，沒有三次產業劃分這件事，它是在改革開放以后引進的科學方法，不過一引進在礦業上就用錯了。在全球主要市場經濟國家，礦業劃入第一產業是“慣例”。但前面說過，也確有少數國家將礦業劃入第二產業，如德國和日本，這是“特例”。

德、日按“特例”辦事 ，一定有符合自己國情的理由，但是，中國有嗎？中國是正在進行體制轉軌的發展中國家；德、日是市場經濟體制成熟的高度發達國家。中國是礦產資源大國和礦業大國，雖然現在已成為全球第一的礦產品進口大國，國內礦業仍占有重要地位；德、日是單純的礦產品消費大國，國內礦業已無足輕重。所以，把采礦業劃入第二產業，屬于“國際特例”；從適用條件說，只符合德國和日本那樣國內礦業無足輕重國家的“國情”，并不符合中國國情，中國不具備實行“特例”的條件。

《地球》：中國礦業定位有誤的原因，主要是計劃經濟體制和觀念的影響，但似乎又不全如此。您說三次產業劃分是改革開放以后才有的事，那就說，它是改革開放的結果，如果有誤，也不該算在計劃經濟賬上吧？

但為什么一引進在礦業上就用錯了呢？

張文駒：這就是我在前面說的“食洋未化”了。三次產業劃分的學說，在改革開放以前已由前輩學者從國外引進，但實際用于社會經濟管理則是在改革開放以后。我之所以生造了“食洋未化”這一四字詞語，而未用傳統成語“食洋不化”，是因為后者是明顯的貶意詞語，前者則是中性詞語。“食洋”并沒有錯，“未化”則是我們民族在吸收融合外來文化時，由于知識準備不足，難以完全避免的一段過程，它必將成為過去，它本身并不是錯誤，而是寶貴的經驗。

對三次產業劃分學說消化不透和應用有誤表現在：

此學說基本內容包括兩部分——劃分依據和劃分結果。我國政學兩界人士，大多只直接引用了國外學者的劃分結果，很少有人認真研究其劃分的科學依據，可說是止于知其然而忽略其所以然。

單論劃分結果，其實國外學者也是有不同觀點的。甚至同一學者，例如此學說主要奠基人之一的克拉克先生，對礦業歸屬的觀點，就動搖于一二產業之間。到了上個世紀六七十年代，多數學者都轉向了將礦業劃入第一產業的觀點，并得到多數國家政府的采納，否則就不會形成礦業劃入第一產業的“國際慣例”。面對不同觀點，正確的方法應該是在深入的比較研究基礎上擇善而從。如因研究不透而選擇了“擇不善而從”，還不如以國情為依據，從“慣例”而不從“特例”。

國外學者劃分結果不同，源于各人劃分依據不同；劃分依據不同，源于學者們制定依據時所依托的主要分支學科基礎不同——是發展經濟學還是產業經濟學。

按發展經濟學思路處理問題，適用于從農業經濟社會向工業經濟社會轉變的初期。這一時期的歷史任務是要在農業之外發展一批新的產業，形成新的經濟增長點。礦業和制造業同時大量出現，共同引導著生產要素的流動，一同劃入第二產業，既無不妥，又正確揭示了這一段經濟史。

按產業經濟學思路處理問題，適用于工業化進入中期階段以后的社會。在這一時期，礦業和制造業都已是大量存在的現實，誰先誰后的問題，在全球范圍內，已經沒有實際意義。人們更關心的，是同時存在的那些產業間的產業結構、產業關聯、產業協調發展。而“可持續”觀念的提出，使學者更加重視產業同自然資源的距離，按此距離遠近劃分的次序，同原來按出現早晚劃分的次序，已經具有完全不同的含義。礦業如果劃入第二產業，不但沒有實際意義，還會讓人思維錯亂，誤導礦業發展思路，這對多數國家制訂產業政策都沒有好處。

《地球》：中國礦業的產業定位不當對礦業改革發展的不良影響主要有哪些呢？

張文駒：中國礦業的產業定位在全球“獨一無二”，由此形成的一些制度、政策和行事風格，讓它在全球同行眼里顯得很有點“另類”，直接影響的當然首先是對外開放。但這只是事物的表層一面，實際上，更重要的一面，是背離了礦業的特有經濟規律和中國的國情，使中國礦業陷入內外交困。下面我循此思路，先從幾個角度簡介礦業特有經濟規律和中國國情的部分要點，以之作為實例，揭示產業定位不當背離了哪些東西，造成了哪些不良后果。

首先礦業是（自然）資源密集程度最高的產業。自從亞當·斯密創立“土地、勞動、資本”三要素理論以來，“土地”要素在礦業中的存在形式及其運動特點是什么，至今是含糊的。馬克思和薩繆爾森都曾提出過將“土地”一詞作廣義理解的主張，薩翁還提出用“自然資源”一詞取代“土地”，他認為前者“更確切”。

勞動、資本兩詞都具有通用性，而土地則不然。所以，我主張在應用經濟學領域，按照所投入產業的不同，將理論經濟學中廣外延的屬概念用詞“土地”改為多內涵的種概念用詞：對農業（種植業）用“耕地”，對林業用“林地”，對牧業用“草地”，對采水業用“水源地”，對采礦業用“礦產地”。對于只利用陸地空間的產業，則直接用“土地”。

說礦業資源密集程度最高，原因有三：采礦業對礦產地的依賴，遠高于其他產業對土地的依賴。礦產地的不可替代性，遠高于其他土地；計入礦業企業資產的礦產地用益物權，是企業資產中最重要的部分；其價值不但遠高于其他土地使用權，在許多企業，甚至會高于其它有形資產的總和。礦產地在使用過程中，不但其中蘊藏的有用物質（礦產資源）發生消耗，隨著這種消耗，礦產地本身的價值也發生消耗——逐漸轉化為非礦產地。即便采礦只保持簡單再生產，也必須不斷補充新的礦產地，其他任何產業都不會碰到這一問題。因此，開拓和控制礦產地的能力，是礦業發展乃至生存的必要條件。探礦和采礦，都是礦業內部的主要生產環節；探礦并不是采礦業外部的“技術服務業”。

十六屆三中全會決定指出，“建立現代產權制度，是構建現代企業制度的重要基礎”，至今已過去了整整十年。2007年公布施行的《物權法》，明確地將探礦權和采礦權定性為“用益物權”，至今也已過去了六年。探礦權和采礦權制度屬于十六屆三中全會決定中說的“物權制度”，應當已經是再無疑問。而礦業企業資產中最重要的部分，其產權制度至今未能完善建立。

全球市場經濟國家的“礦業”覆蓋探采全程，其探采兩權制度是自然銜接的，有成熟的成文法可資借鑒。我國實行探采分割體制，探采兩權制度之間是斷開的。1986年第一版《礦產資源法》，規定探礦權人發現了有價值的礦產地，“可以優先取得采礦權”，至今已二十七年了。法律條款未改，但也始終沒有落實。因為擁有立法權力的國家機關，至今沒有制定出“優先獲權”的條件和辦法；各方專家們也始終沒有人能把這項法制原則所依據的道理說清楚。

我國兩權制度建設的現狀表明，礦業企業資產中最重要的部分，“歸屬清晰”沒有做到，“保護嚴格”對象模糊，而現在卻普遍地在大談“流轉順暢”。在這樣的產權制度基礎上，怎么能構建起富有活力的現代礦業企業制度？

因此，中國現行“采礦業”和“礦產勘查業”分割為二的體制，使得半企業性質（不管探礦）的“采礦企業”和事業性質的“礦產勘查單位”，即便是在國內活動，由于既有舊有制度和政策的束縛，又有計劃經濟殘余的大鍋飯有限保底，正負兩方面的影響，使大家都缺乏積極探礦的充分壓力、動力和能力。一旦走出國門，參與國際礦業競爭，體制的“軟肋”常使中國“礦業企業”處于不利地位，其主要劣勢就是開拓和控制礦產地的能力不強。

再次，礦業的最終產品礦產品，是自然物質含量高而人類附加值低的產品。這一特點對礦業產品的分配原則提出了不同于其他產業的要求。在全球主要市場經濟國家，包括發達國家和因資源豐富而富裕的國家，都先后意識到了這一點，并且在各自的管理制度中得到了體現，主要表現在兩個方面：一是對礦業實行“租稅分離”，自然資源開發的財產收益同政權的無償征收相區別，體現了代內公平。二是從資源租金中提取一部分建立專項基金，不列入財政收入。海灣一些石油輸出國稱“后代基金”，北歐的挪威稱“未來基金”。這一事物，傳達了一個更為重要的思想——公有自然資源所有權屬于全體國民，但不僅僅屬于當代國民，其財產收益不能僅僅由當代國民全部享用，這是馬克思的思想。包含在資源產品中的資源價值，其成本是自然物質的消耗。資源收益的主要性質，其實是對從后代那里預支的自然物質消耗的補償。挪威和海灣國家的作為，其性質可以解讀成是為了實現馬克思說的“把土地（應該是廣義土地）改良后傳給后代”的目標而進行的資金儲備，體現了代際公平。

我國礦業產品的分配原則，思路十分混亂。一是混淆財產收益和政權征收；二是壓縮財產權，強化行政權，有的財政專家恨不得把國家的所有收入都并到“稅”里面去；三是基本上不顧后代利益。由此可見，我國礦業領域財稅制度改革的道路還很長。

但是，我也欣喜地看到，十八大報告已經提出，要建立能夠體現代際補償要求的自然資源有償使用制度，這讓人們看到了新的希望。

礦產品附加值不但低而且有極限，礦產品不可能通過科技進步、不斷提高附加值而實現產品升級換代，同制造業產品的經濟屬性截然不同。

進入工業經濟時代中期以后，礦業的基本社會功能就是為社會經濟發展提供物質（包括能源物質），是為下游產業（制造業、建筑業、二次能源業等第二產業）創造附加值提供物質載體。所以，它是最典型的第一產業。在所有第一產業中，它離自然資源最近。

礦業生產消耗的自然物質不可再生，而其創造的附加值又有極限，所以任何一座礦山的生產，本身都不可持續。可持續發展的要求是對社會提的，“實現礦業可持續發展”的口號則是套話和空話。

因此，礦業只能是基礎產業，不能作為可以持續發展的支柱產業。由于產品附加值低，不能依靠它直接創造更多物質財富，不能指望從它取得更多稅收，不能給它加上太多的非經濟功能。

而我國把采礦業劃入第二產業，并且實行了一系列扭曲的制度和莫名其妙的政策：

安排采礦業承擔資本原始積累的任務——無償采礦（透支后代財富）、礦產品低價（平調礦業收益）、高稅負（由于實行資源無價或極低價，按第二產業實行增值稅制度后，總稅負比制造業還高出7個百分點）、高上繳。這是明顯的名義定位同實際定位錯位。“第二產業”本應是原始積累的受益者，怎么倒成了貢獻者？

由于資源無價或是極低價，礦產品銷售收入中的資源價值轉化為采礦業的虛增利潤，大量國民財富落入非法礦老板和腐敗官員腰包。

以采礦業為第一支柱產業，促進城市化，建成了全球最多的礦業城市。許多贏得“第一稅收大戶”地位的采礦企業，名聲雖然好聽，負擔也實在是沉重。而且由于采礦業本身不可持續，這些城市總有一天會不可避免地遇到“礦竭城衰”的威脅，“城市轉型”幾乎成了共同的方針，而且也難以做到個個成功。

環視全球礦業大國，一般是反中國之道而行之，依托已有城市支持礦業發展。例如同屬“金磚國家”的巴西，其淡水河谷公司在亞馬遜雨林地區建成了一座年產量1億噸的鐵礦山，企業后勤基地設在兩百公里以外的城市，礦山只有四千職工。要是在中國，恐怕能建一座40萬人的地級市。

最后，中國正在快速地從礦業大國發展為礦產品消費大國。改革開放以來，中國經濟發展迅速，不但數量大幅度增長，質量也有所提高，產業結構在努力實現升級。1993年，中國礦產品國際貿易從凈出口轉變為凈進口。此后，礦產品外貿逆差持續擴大，到現在為止，一些重要礦產品的國外依存度已超過50%。這標志著，中國已經從礦業大國向著礦產品消費大國轉變。雖然同時還是礦業大國，但中國已成為全球礦產品第一進口大國，礦產品消費大國的角色顯得更為突出。

面對這一形勢，專家們提出的對策有二：一是加強國內礦業發展，提高礦產品自給率。但是，面對人均礦產資源總量不足全球一半的國情，這一主張不大現實。二是支持礦業企業走出國門，參與全球資源開發合作和競爭。然而由于前述的各種原因，二十年來收效不顯。中國被逼上了一條單行道——主要從被國外巨頭壟斷的國際市場購買。于是就出現了讓許多中國人很是憋氣的結果——中國賣什么什么不值錢，中國買什么什么就漲價。看來，如果不痛下決心深化改革，徹底革除積弊，增強自己的能力，什么對策都沒有用。

《地球》：您雖然只舉了部分實例，但中國礦業定位不當造成的不良后果已經點到了許多，其實也就是點出了進一步改革的許多具體任務。那么，定位不當的規定本身，是否也應在改革之列？

張文駒：為使改革穩步前進，減少阻力，這件事要從兩個方面分別處理：在制定改革設計時，要用徹底的正確定位作為指導思想，不能再含糊，不能再偏離；對于中國現行的行業分類標準和三次產業劃分規定，因為牽涉到統計數字口徑的銜接，宜采取平穩過渡的做法。

一種是將中國現行《國民經濟行業分類與代碼(GB/T4754—2011)》的B門類“采礦業”改為“礦業”。新的B門類中，除包括原有的煤炭采選業、石油和天然氣開采業、黑色金屬礦采選業、有色金屬礦采選業、非金屬礦采選業外，還應將原劃入M門類的“礦產地質勘查業”中類移入，并升格為“礦業”門類中的一個獨立大類，名稱改為“探礦業”。如此調整后，留在M門類“地質勘查業”大類中的“基礎地質勘查業”和“地質勘查技術服務業”兩個中類，都是真正的“技術服務業”。

另一種是《三次產業劃分規定》暫不作修改，以保證體制轉換中的數據銜接，但在執行中作一些技術處理，為進一步改革深化預留余地。

具體做法有：在基礎統計中，“采礦業”仍列在第二產業，礦產地質勘查業仍列在第三產業，但不論類別高低（前者為門類，后者為中類），都保留統計數字的獨立地位，不作歸并；在綜合處理時，第二產業中的門類劃分，不必同“GB/T4754—2011”嚴格對口，建議劃分為五組：初級產業（采礦業），制造業，一次能量生產（水電、風電、太陽能利用）及采水業，二次能量生產業（火電、核電、煤氣），建筑業。如將來有關業界能夠取得共識，在條件成熟時，第三組也可作為初級產業并入第一組，進而全部移入第一產業。這樣，產業同自然的關系顯得層次分明，產業劃分更加科學合理，有利于產業政策的統籌規劃。