強化水土保持法治化建設的認識與思考

李 玥，張忠潮

（西北農林科技大學 人文學院，陜西 楊凌712100）

中國是世界上水土流失最嚴重的國家之一，且以侵蝕類型多樣、侵蝕強度和危害程度高、區域差異大等特點成為國家頭號環境問題。我國的水土保持法正是為了預防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，減輕水、旱、風沙災害，改善生態環境，保障經濟社會可持續發展而制定的。從最初1991版《水土保持法》施行至今的20多年當中，《水土保持法》對于改善區域生態環境發揮了很大作用。然而，隨著社會經濟的快速發展，在新的歷史時期，面臨著許多新的水土流失問題，因此，國家對1991版《水土保持法》進行了修訂，新修訂的《水土保持法》已于2011年3月1日起開始施行，這是我國水土保持工作的又一個重要的里程碑，其必將開創我國水土保持工作以及生態環境建設的新局面。

1 我國水土流失的現狀、來源和危害性

1.1 我國水土流失的現狀

我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一，全國幾乎每個省、市都會有不同程度的水土流失。目前，我國土壤侵蝕總面積達357萬k m2，占國土總面積的37%。每年土壤流失量達50億t，占世界的19.2%。我國土壤侵蝕的主要類型可分為水力侵蝕、風力侵蝕、重力侵蝕和凍融侵蝕等。其中，水蝕面積165萬k m2，風蝕面積191萬k m2。水利部2005年12月26日發布的《2004年中國水土保持公報》顯示，2004年全國土壤侵蝕量達16.22億t，相當于從12.5萬k m2的土地上流失掉1 c m厚的表層土壤。其中尤以長江、黃河的土壤侵蝕量最多，分別達到9.32億t和4.91億t。

水土流失已經成為我國頭號環境問題，嚴重阻礙著地區經濟發展和社會進步。據統計，國家現有的扶貧開發重點縣中，水土流失嚴重的占57%；少數民族地區縣中，水土流失嚴重的占44%；老區縣中，水土流失嚴重的占32%。

1.2 我國水土流失的來源

我國水土流失主要來源于坡耕地和侵蝕溝。根據有關調查，目前全國有坡耕地0.21億h m2，占全國水土流失面積的6%，但土壤流失量占全國的28%；東北黑土地區＞1 k m的侵蝕溝達25萬多條，成為當地蠶食耕地和水土流失嚴重的主要根源。黃土高原現有＞0.5 k m長的溝道27萬多條，溝道產沙占黃土高原總產沙量的56%。

隨著經濟的快速發展，具有點線分布、沿溝道堆放、流失量大等特點的開發建設活動也成為新增水土流失的主要來源。其中：農林開發、公路鐵路、城鎮建設、露天煤礦、水利水電工程造成的水土流失量所占比重較大。廣東、新疆、湖南、貴州、內蒙古、福建、江西等?。ㄗ灾螀^）開發建設項目產生的水土流失量較大。

1.3 水土流失的主要危害

1.3.1 造成土地嚴重退化，制約山丘區農業生產

水土流失導致大量的肥沃土壤隨水流走，土層日益變薄，土壤質量下降，土地資源受到破壞，耕地逐年減少，水土流失已嚴重影響糧食生產。近50 a來，因水土流失毀掉耕地333多萬公頃，年均6.7萬h m2以上。沙化土地每年擴展2 460 k m2，因水土流失造成退化、沙化、堿化草地約100萬k m2，占中國草原總面積的50%。東北黑土層年均損失土層由開墾初期的80—100 c m降至1970s—1980s的20—30 c m［1］。

1.3.2 淤積江河湖庫，加劇洪澇災害 由于上游流域水土流失，匯入河道的泥沙量增大，當河流的含沙量超過水流的挾沙力時，泥沙就沉降淤積，使得水庫淤淺、河道阻塞，一旦上游來洪量增大，就會經常性地引起洪澇災害。全國平均每年因水土流失而導致的江河湖庫泥沙淤積量高達16.24億t，各類灌渠淤積1.2億t，進一步加劇了洪澇等自然災害。黃土高原年輸入黃河泥沙16億t，其中4億t淤積在河床，因此河床平均每年抬高8—10 c m，形成了名副其實的“地上懸河”［2］。

1.3.3 加重面源污染，威脅飲水安全 水土流失是面源污染的主要載體，水土流失在輸送大量泥沙的同時，也輸送了大量化肥、農藥和生活垃圾。這些污染物隨徑流泥沙匯入到江河水庫，使水體富營養化，增大水體濁質，污染水質，極大威脅著當地居民的飲用水安全。據研究，水土流失已經成為我國氮、磷、鉀污染的主要途徑。同時隨著農民對化肥、農藥及生活用品的需求變大，進入水體的各種化學污染物質也會更多［3］。

1.3.4 降低生態功能，惡化人居環境 一方面水土流失導致了土壤質量降低、土壤結構變壞、土壤肥力降低、土地退化，另一方面，水土流失嚴重影響了作物及植被的生長，同時還會污染水體、降低飲用水水質及生態環境的服務功能，惡化當地群眾生產生活條件及居住環境。據統計，中國有90%以上的貧困人口生活在水土流失嚴重的地區［1］。

水土流失既是資源問題，又是環境問題，既是土地退化和生態惡化的主要形式，也是土地退化和生態惡化程度的集中反映，對經濟社會發展的影響是多方面的、全局性的和深遠的，甚至是不可逆的［4］。加快水土流失防治進程，維護和改善生態環境，是當前我國生態環境建設的一項重要而緊迫的戰略任務。而這些生態環境和資源的破壞亟需法律的保護，基于以上的原因，水土保持法應運而生。

2 水土保持法的形成歷史及新修訂水土保持法實施的重要性

2.1 水土保持法的立法背景

為預防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，減輕水、旱、風沙災害，改善生態環境，發展生產，1991年6月29日，全國人大頒布了《中華人民共和國水土保持法》。

《水土保持法》是上世紀90年代初頒布實施的，毋庸置疑它適合于當時特定的歷史條件和社會發展階段。但隨著我國改革開放的深入以及國家經濟建設的全面崛起，基礎設施、城鎮化、工礦開發等項目的實施，產生了新的水土流失，周邊生態環境遭到了極大破壞，例如煤田等開發建設項目在開發建設過程中勢必破壞地表原有植被和原有土壤結構，改變地形、地貌、形成了大量的人為擾動地面。這些人為擾動地面幾乎沒有植被覆蓋，在侵蝕外營力作用下極易發生水土流失［5］。介于這些新問題所產生的水土流失，老的水土保持法已經難以為繼，不能涵蓋解決新形勢下的問題。從2005年年初開始，水利部就《水土保持法》的修改展開調研，廣泛征求社會各界的意見。

2007年由全國人大代表李國英領銜，在征求了其他31名全國人大代表意見后聯名向第十屆全國人大四次會議秘書處提交了《關于修改（水土保持法）的議案》，對修改該法律條款的案據和方案進行了詳細的說明。人大秘書處受理此議案，并被正式編為第413號議案交全國人大環境資源保護委員會審議［6］。

2010年7月21日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，會議討論并原則通過了中華人民共和國水土保持法（修訂草案），決定修訂草案經進一步修改后，由國務院提請全國人大常委會審議［6］。

2010年12月25日，中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議修訂通過了《中華人民共和國水土保持法》，修訂后的《中華人民共和國水土保持法》公布，自2011年3月1日起施行。

2.2 新《水土保持法》的重要改進

和老水保法相比，新修訂的《水土保持法》在強化政府目標責任、規劃、預防保護、綜合治理等方面均有重大突破。

首先，強化了地方政府的水土保持責任，明確了水土機構執法主體。建立了地方政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度，從法律上把水土保持工作列為政府的重要職責［7］。新法明確規定，國家在水土流失重點預防區和重點治理區，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。

其次，強化了水土保持規劃的法律地位。原法僅規定了規劃的編制主體和批準機關，過于簡單和籠統，操作性不強，導致一些地方長期以來對規劃的制定和實施不夠重視。新法增加了“規劃”專章，對水土保持規劃的編制依據與主體、規劃類別與內容、編制要求以及組織實施等作了明確規定［8］。

第三，突出了水土流失預防保護。新法“預防”一章是“預防為主，保護優先”方針的具體體現。對容易造成人為水土流失的取土、挖砂、采石等活動，要求強化管理；對水土流失嚴重、生態脆弱的地區，限制或者禁止一切可能造成水土流失的生產建設活動；禁止毀林毀草，禁止鏟草皮、挖樹兜、采集發菜或者濫挖蟲草、甘草、麻黃等活動；對開辦可能造成水土流失的生產建設項目，要求選址、選線避讓水土流失重點預防區和重點治理區。

最后，加強了水土流失綜合治理。新法進一步完善了水土流失綜合治理的各項規定：明確國家在水土流失重點預防區和重點治理區加強坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點工程建設，加大生態修復力度；建立水土保持生態效益補償制度，多渠道籌資，引導單位和個人參與水土流失治理；明確了不同地區不同類型水土流失治理的技術路線；強化了對生產建設項目水土流失的治理要求［9］。

2.3 新《中華人民共和國水土保持法》實施的重要意義

2.3.1 有利于促進水土保持依法行政 修訂后的《水土保持法》對水土流失預防和治理的管理職能和制度、管理對象和措施、法律義務和責任都作出了明確規定，水土保持法的修訂實施，為提高水土保持社會管理和公眾服務能力，強化生產建設項目水土保持監管，推進水土保持依法行政，提供了強有力的法律支撐。

2.3.2 有力促進我國生態文明建設 新的《水土保持法》加大了生態修復力度，引導和鼓勵國內外單位和個人參與水土流失治理，建立和完善生產建設項目水土保持補償制度，為我國水土保持生態建設提供了堅實的政策支撐和投入保障。

2.3.3 有力促進經濟發展方式加快轉變 新《水土保持法》的頒布實施，將對程序設施和資源開發規劃、生產建設項目實行更加嚴格的水土保持監管，從根本上扭轉一些地區長期以來以犧牲資源和環境為代價換取短期經濟增長的行為和方式，有力促進了資源節約型、環境友好型社會建設。同時，通過科學配置水土資源，促進水土資源高效集約利用，提高水土資源的利用效率和效益，實現生態效益、經濟效益和社會效益的統一。

2.3.4 有利于我國各項事業的可持續發展 將水土保持生態環境建設作為基礎工程來抓，它不僅關系到我國農業的發展而且關系到整個社會、經濟的持續協調發展。新的水土保持法從不同的方面進行了創新，深刻貫徹和研究水土保持并采取科學的手段，有利于民族和社會的可持續性和和諧發展。

2.3.5 強化了水土保持作為基本國策的地位 水土保持法的修訂體現了我國大力加強水土保持的決心，是將水土保持作為基本國策進行推動的又一重大舉措，具有重大的法律意義。新的水土保持法提出了新的生態破壞產生后的一系列有效措施，體現了我國環境法的基本精神，對我國以后水土保持工作的法律實踐有著深遠的意義。

3 新《水土保持法》有關條款的思考

3.1 新法第二十條

禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農作物。在二十五度以上陡坡地種植經濟林的，應當科學選擇樹種，合理確定規模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。根據有關研究成果，二十五度是土壤侵蝕發生較大變化的臨界坡度，二十五度以上陡坡耕地的土壤流失量高出普通坡地的2～3倍。但是在部分地區，例如黑龍江、陜西等地，由于其地域、地貌的特殊性，如黃土高原地區土質疏松的特殊性以及降雨集中的氣候特點，且降水量和降水強度較大，坡面水流具有較強的沖刷力，造成的水土流失非常嚴重，即使是在二十五度以下的坡地上也難以開墾，反而會加重這部分坡地的水土流失。因此這些特殊的地域土壤侵蝕的臨界坡度實際上就會降到十五度左右，但新修訂的水土保持法并未針對這些特殊地域進行相關規定，而這些特殊地域往往承載著更多的種植任務。

3.2 新法第二十七條

依法應當編制水土保持方案的生產建設項目中的水土保持設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用；生產建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施；水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的，生產建設項目不得投產使用。本條只規定了在項目竣工時及水土保持設施使用前的驗收，而對后期項目開展中的跟蹤監督及設施使用中的驗收管理都未加規定。

3.3 新法第八條

任何單位和個人都有保護水土資源、預防和治理水土流失的義務，并有權對破壞水土資源、造成水土流失的行為進行舉報。缺乏對檢舉人的檢舉行為的法律保障措施，對水土保持執法機關則缺乏保密責任限制。實際上經常出現的檢舉人被泄密、遭到報復的情況，與這一規定缺乏保障措施不無關系；同時，也未對檢舉人的檢舉行為引入激勵機制。

4 對新《水土保持法》的建議

4.1 針對現有法第二十條的規定

應根據部分地域地質的特殊性，因地制宜地劃定臨界坡度，如在特殊地域將土壤侵蝕的臨界坡度降到十五度左右。

4.2 重視公眾在水土保持中的重大作用

水土保持機構的設置或水土保持法案的制定，要以調動廣大群眾積極性，促使其自覺遵守為目的［10］。而筆者認為，僅僅通過平時蜻蜓點水般的普及教育勢必難以達到預期目的。將水土保持法的教育引入校園在未來將是一個趨勢，因為，只有從娃娃抓起，從根本的思想觀念抓起，才能使人們真正從“事后治理”向“事前預防”這一保持水土的根本理念轉變。

4.3 針對現有法第八條的規定

雖然說一切單位和個人對破壞水土資源、造成水土流失的行為有進行檢舉的權力，但是由于當前人們的檢舉權未得到有力的法制保障，在如今市場經濟發達與人們的環保意識尚未普及的情況下，引入激勵機制對于水土保持工作的有力開展更顯得必要了［11］。

4.4 針對現有法二十七條的規定

應當對項目開展中一系列的跟蹤監督進行進一步的規定。例如，規定不定期的抽查檢查、隨機檢驗等等，都是從不同的方面來檢驗工程項目中的各個環節是否嚴格遵循水土保持法的各項規定。

5 結語

新《水土保持法》的頒布實施，在控制人為水土流失，保護生態環境方面，發揮了重大的作用，但仍存在著些許的不足。筆者相信，隨著我國經濟的快速發展，自然環境與經濟發展之間的矛盾必然會日益加劇，水土保持法的重要性會日益凸顯，因此一些地方的不足一定會在不久的實踐中暴露，對于水土保持法進一步的修訂和完善也會逐漸被需要。

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