中國沿海灘涂的環境管理狀況及創新

王 剛

（中國海洋大學法政學院， 山東 青島 266100）

中國沿海灘涂的環境管理狀況及創新

王 剛

（中國海洋大學法政學院， 山東 青島 266100）

研究目的：對中國沿海灘涂的環境管理狀況進行梳理，進行沿海灘涂的環境管理創新，從而為保護沿海灘涂生態環境提供決策參考。研究方法：文獻分析法。研究結果：（1）中國沿海灘涂的環境管理體制是一種分散管理和資源管理的體制；（2）沿海灘涂的法規不健全；（3）沿海灘涂的管理手段單一。概括而言，目前的沿海灘涂管理是“分散管理、資源管理、入口管理”。研究結論：要實現沿海灘涂生態環境的保護，需要建立沿海灘涂綜合管理體制、健全灘涂法律體系、完善灘涂環境管理手段，即實現沿海灘涂的“綜合管理、生態管理、過程管理”。

土地生態；沿海灘涂； 環境管理

本文所稱沿海灘涂（Tidal Flat），是指具有可供沿海生物生存、棲息和繁殖的生態物質基礎的潮間帶、潮上帶和潮下帶。目前，學界主要從地質學、生態學角度對沿海灘涂的資源開發和生態環境保護進行研究[1-3]。盡管目前的研究成果顯示沿海灘涂生態環境狀況堪憂[4]，但是學界鮮有對造成開發與保護失衡的管理狀況進行系統分析的研究成果。這種狀況限制了對沿海灘涂環境管理的深入研究，也難以針對沿海灘涂生態環境不斷惡化的狀況，提出切實可行的管理創新對策。針對這種狀況，本文擬對中國目前沿海灘涂的環境管理體制、法律法規、環境管理手段進行系統梳理，從而實現本文的兩個研究目標：一方面，通過系統、全面的梳理，發現中國沿海灘涂環境管理的問題所在，從而提出解決對策；另一方面，為學界進一步展開沿海灘涂的環境管理研究奠定資料基礎。

1 中國分散的沿海灘涂環境管理體制

目前，中國的沿海灘涂（環境）管理權限分散在多個管理部門，是典型的分散管理體制。水利部政府網站的職責內容顯示其職責之一就是負責“海岸灘涂的治理和開發”，這表明中央將沿海灘涂的管理權限授予了水利管理部門?；谥醒胝倪@種職能安排，地方沿海政府灘涂管理機構大部分設立在水利管理部門。另一方面，國務院又將灘涂濕地的管理職能賦予了林業管理部門。中國加入了濕地公約后，國務院在國家林業局設立了濕地保護管理中心（又稱“國際濕地公約履約辦公室”，簡稱濕地辦），全面負責濕地的管理與保護。沿海灘涂濕地作為濕地的重要組成部分，也被納入國家林業局的管理職能之內。實際上，沿海灘涂的職能管理不僅涉及水利管理部門和林業管理部門，至少還有4個相關職能管理部門也有所涉及（表1）。

中國沿海灘涂管理體制中的職能管理主體可以分為兩大類：一是灘涂自然資源管理主體，二是灘涂生態環境保護主體（圖1），但是實際上沿海管理主體并沒有嚴格分割，很多管理主體的管理職能同時涉及這兩方面，表明中國沿海灘涂的環境管理體制與灘涂開發體制是糾合在一起的，難以有效區分兩者的差異。

表1 涉及沿海灘涂環境管理的國務院相關職能部門一覽表Tab.1 Governmental departments of tidal flat at central level in China

圖1 中國沿海灘涂分部門管理模式示意圖Fig.1 Decentralized management mode of tidal flat in China

上述管理體制只是論述了職能部門對沿海灘涂的（環境）管理，實際上，中國沿海灘涂（環境）管理體制的復雜程度遠不止如此。就所有權性質而言，中國的沿海灘涂屬于國家所有，中國《憲法》第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”，這從根本法層面上確認了沿海灘涂資源歸國家所有。實際上中國沿海灘涂的使用權和收益權分散于地方各級政府，而不是集中在中央[5]，國務院掌握水資源和土地資源的所有權，但是其對水資源和土地資源所有權的行使是通過地方各級政府實現的。水利管理部門、土地管理部門等國務院組成部門與地方政府職能部門之間是一種業務指導與被指導的關系，而非領導與被領導的關系。地方政府中的水利管理部門、土地管理部門與各級地方政府之間是一種領導與被領導的關系。因此，當中央職能部門與地方政府之間存在政策的偏離時，地方政府職能部門更傾向于聽取地方政府的政策，代表地方的利益。

除了職能部門上下級的這種弱勢關系外，中國的現行管理體制也明確地將灘涂經濟開發職能授予地方政府[6]。沿海11個省級地方政府中，不少地方政府中設置了專門的灘涂管理機構，以負責灘涂的開發與管理。而且，地方的沿海灘涂環境管理與資源管理更是糾纏在一起，難以有效區分。概括而言，中國省級地方政府的灘涂管理可以分為三類：（1）水利管理部門系統的灘涂管理，灘涂管理機構被納入水利廳（水務局）的管理之下。大部分的沿海地方政府都采取了這種管理體制。（2）農（林）管理部門系統的灘涂管理，灘涂管理機構隸屬于農（林）管理部門。江蘇省的灘涂機構就是這種構建。（3）水利管理部門與海洋管理部門雙重負責的灘涂管理體制。上海市將水利管理與海洋管理整合，成立水務局，亦稱海洋局，即俗稱的“一個機構，兩塊牌子” （表2）。

表2 中國沿海11省市的灘涂管理機構類別表Tab.2 Governmental departments of tidal flat at local level in China

2 中國沿海灘涂環境管理的法律依據

中國并沒有出臺一部專門的灘涂管理或生態環境保護的法律和行政法規。目前中央的灘涂管理部門對沿海灘涂的環境管理法律依據主要來自兩個方面：一是有關（海洋）環境保護的法律法規，二是有關（海洋）資源管理的法律法規，它們構成了中央職能部門進行沿海灘涂環境管理的主要法律依據（表3）。

表3 中國沿海灘涂環境管理的主要法律法規Tab.3 Main laws & regulations on the environment management of tidal flat in China

地方政府對沿海灘涂的環境管理，不僅依據上述法律法規，還依據地方人大或政府頒布的地方法規或地方規章。目前，大部分的地方政府都頒布了地方環境保護條例，有的沿海地方政府還頒布了地方海洋環境保護條例如浙江省在2004年頒布了《浙江省海洋環境保護條例》。此外，11個省級沿海地方政府中已經有7個地方政府頒布了專門的沿海灘涂管理法規或規章，構成了地方灘涂管理機構進行灘涂環境管理的主要法律依據（表4）。

表4 沿海7省市的有關沿海灘涂的地方法規或規章Tab.4 Legislation & regulation on tidal flat at local levels

基于表3和表4的對比，可以發現中國沿海灘涂環境管理的法律依據具有以下兩個問題：（1）在法律和行政法規層面，中國尚沒有頒布一部專門的沿海灘涂管理法律。中央職能管理部門對沿海灘涂的環境管理主要依據（海洋）環境保護法律法規和（海洋）資源管理法律法規，以及其他一些相關法律。散見于不同法律規定的沿海灘涂環境管理，使得沿海灘涂管理機構的多元化成為現實的選擇。（2）地方政府也并沒有制定專門的灘涂生態環境保護法規或規章，其對沿海灘涂的管理條例或辦法更多地是從資源管理的角度制定的。因此，地方灘涂管理機構的環境管理法律依據是灘涂管理條例，而非灘涂環境保護條例。法律依據對灘涂資源的過多關注，也使得地方灘涂管理機構更側重于灘涂的資源管理與開發，而非生態環境保護。

3 中國沿海灘涂的環境管理手段

環境管理手段，亦稱環境調整方法，是指通過與環境資源有關的社會關系，使環境法的功能得以發揮、內容得到具體落實的手段和方法的總稱[7]。環境管理手段具有多樣性，依據不同的標準，環境管理手段可以做出不同的劃分。盡管理論上的環境管理手段具有多樣性，但是現實中中國沿海灘涂的環境管理手段卻比較單一。目前中國沿海灘涂管理部門采用的環境管理手段主要有以下幾種。

3.1 灘涂開發的環境許可

灘涂開發的環境許可，是指灘涂管理部門根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事涉及灘涂生態環境保護與資源開發等活動的行為。大部分沿海地方政府都規定了灘涂開發之前一定要獲得灘涂相關管理部門的環境許可，但是作為中國沿海灘涂管理部門采用的主要環境管理手段之一，環境許可的運用還存在一定的問題：（1）灘涂開發的環境許可和其他的行政許可糾合在一起，沒有凸顯出灘涂開發許可的生態環境保護功能，從而使得其生態環境保護的能力下降。（2）中國并沒有出臺灘涂開發環境許可的統一標準和方法。中國在灘涂管理和生態環境保護方面尚沒有一部全國性的專門法律以及行政法規，使得各沿海地方政府對于灘涂開發的行政許可發放標準和方法存在差異，各沿海地方政府也將許可的發放辦法制定一并授予灘涂管理機構，如《浙江省灘涂圍墾管理條例》的第9條明確規定，“許可證的發放辦法由省灘涂圍墾部門制定”。灘涂開發環境許可中存在的上述問題，也使得沿海灘涂管理部門難以實現對沿海灘涂生態環境的有效保護。

3.2 灘涂開發的環境規劃

環境規劃亦稱之為生態規劃、環境資源規劃，是生態環境保護的一項重要手段。中國各地方政府的沿海灘涂管理條例中大部分都確立灘涂開發的環境規劃，要求灘涂開發主體以及灘涂管理部門對沿海灘涂開發進行有效的生態環境規劃，沒有達到規劃要求或偏離環境規劃的灘涂開發將被禁止。盡管沿海灘涂管理條例已經明確規定了灘涂開發需要經過環境規劃，但實際上中國沿海灘涂開發的環境規劃還存在諸多問題：（1）缺乏利益相關者的參與。利益相關者對環境規劃的參與非常重要，可以提高環境規劃制定的科學性，促進環境規劃的可實施性，但是各地方政府的沿海灘涂管理條例鮮有對環境規劃進行公眾聽證的規定和程序。盡管有部分管理條例（方法）對涉及的利益相關方做出了進行補償的規定，但是沒有規定利益相關方參與的渠道、程序。（2）缺乏對環境規劃的檢查和監測。灘涂開發的環境規劃一旦做出后，灘涂管理部門很少組織人力、資金等對環境規劃的進展情況展開檢查和監測，其對灘涂環境規劃的實施，還是主要依靠入口管理，而非過程管理。（3）缺乏對灘涂開發環境規劃實施的評估。環境規劃實施的評估主要是對環境規劃實施效果的檢查、監督，以及校正、調整和補救等，其中對造成或可能造成的環境損害進行補救是評估的主要目的，但是沿海灘涂一旦開發或者開發完成后，灘涂管理部門便少有組織環境專家進行灘涂環境評估的行為。

3.3 灘涂違規開發與環境破壞的行政處罰

行政處罰是行政管理部門的重要管理手段，是一種糾錯式和制裁式的法律規制方式。在生態環境保護領域，行政處罰被稱之為環境行政處罰。環境行政處罰相對于一般行政處罰而言，種類更多，如劉武朝對環境行政處罰的種類做出過歸納和總結，發現環境行政處罰的種類（不含名稱相同者）不下33種[8]。在沿海灘涂的生態環境保護中，行政處罰是非常重要的一種環境管理手段，沿海地方政府有關灘涂管理的地方法規或者規章中都賦予灘涂管理機構相應的行政處罰權。概括而言，這些地方法規或規章設定灘涂違規開發與環境破壞的行政處罰主要包括以下幾種：罰款、恢復原狀、賠償損害、停止違法行為。盡管地方法規或規章對沿海灘涂的環境行政處罰的規定比較明確，但是在運用時還是存在一定的問題：（1）種類過少。相對于幾十種環境行政處罰種類，沿海灘涂的環境行政處罰種類顯然過少。種類的不足會限制灘涂管理部門對環境行政處罰的有效運用。（2）單純注重罰款。在7個有關沿海灘涂的管理條例或辦法中，對罰款的規定尤為詳細。例如《廣東省河口灘涂管理條例》第28條至31條對違反河口沿海灘涂管理規定的違法行為制定了詳細的處罰金額，設定了10000元以上50000元以下的處罰規定；《浙江省灘涂圍墾管理條例》第26條設定了2000元以上20000元以下的罰款，第28條設定了1000元以上10000元以下的罰款，但是對其他3種行政處罰方式卻沒有給予太多的設定。對罰款的過重依賴，使得灘涂管理部門難以實現沿海灘涂生態環境的有效保護。

4 中國沿海灘涂環境管理的創新

綜上，中國沿海灘涂環境管理的癥結在于沿海灘涂是“分散管理、資源管理和入口管理”。要實現沿海灘涂資源開發與生態環境保護的平衡，需要將沿海灘涂的環境管理轉變為“綜合管理、生態管理和過程管理”?；谶@樣的分析思路，筆者認為中國沿海灘涂的環境管理應該進行以下幾個方面的管理創新。

4.1 理順沿海灘涂的環境管理體制，改“分散管理”為“綜合管理”

要實現沿海灘涂經濟開發與生態環境保護的平衡，需要改變當前沿海灘涂的環境管理體制。國外學者Rodney J. James早在2000年就提出灘涂綜合管理的理念和思路[9]。澳大利亞在實際管理中，也已經開始實施灘涂綜合管理[10]。羅伯特·凱和杰奎琳將這種綜合管理稱之為一體化管理，并指出一體化管理的目的就是讓多個部門在最小的阻礙下取得進展[11]。借鑒國外沿海灘涂的環境管理經驗和理念，中國沿海灘涂環境管理體制改革的思路之一就是設立中央職能部門主導的環境優先的沿海灘涂綜合管理體制。筆者認為可以構建沿海灘涂綜合管理委員會，這一綜合管理委員會將成為沿海灘涂相關管理主體溝通、協調的平臺，負責沿海灘涂資源開發與生態環境的信息收集、政策協調、利益平衡以及責任明確等。它既是全國性沿海灘涂政策與法律的執行主體，也將出臺有關沿海灘涂生態環境保護的行政規章。綜合管理委員會要體現出中央主導與環境保護優先，因為中央職能部門更能代表國家利益（相對地方政府）和環境利益，因此，相對于各沿海地方政府，環境保護部門林業管理部門等中央職能部門要在綜合管理委員會占據核心地位。綜合管理委員會應該遵循綜合管理的理念將沿海灘涂作為大海洋生態系統的一部分進行管理。這是因為沿海灘涂生態系統的破壞可能危及整個海洋系統，例如某處灘涂可能是某種瀕危海龜的產卵地，灘涂的被破壞，有可能導致這一珍貴物種的滅絕，而這一物種的滅絕又可能造成整個海洋生態的破壞。

4.2 完善沿海灘涂的法律體系

目前，中國有關專門沿海灘涂管理與生態環境保護的法律法規還處于空白階段。法律法規的完善，是理順沿海灘涂環境管理體制與健全管理手段的基礎。其完善應該體現在兩個方面：（1）提高目前沿海灘涂有關法規的法階。全國人大或國務院應出臺全國性的沿海灘涂法律或行政法規。（2）沿海灘涂生態環境保護的內容需要進一步充實。例如可以設立“零凈損失”（No Net Loss）的灘涂開發環境標準，環境標準既包括面積的“零凈損失設定，也包括灘涂環境容量的設定。對灘涂開發需求較大的沿海地方政府，可以實施開發權交易，要求在保障全國灘涂面積不減少的前提下可以向其他地方政府“購買”灘涂開發面積。美國早在20世紀90年代就通過立法對濕地（包括灘涂濕地）的開發許可、補償等進行了規定，并制定了 “零凈損失”的目標[12]。因此，有些美國學者表示美國已經進入“零凈損失”時代，美國的濕地（灘涂濕地）已經不再損失，并且有些正在被創造[13]。

4.3 健全沿海灘涂的環境管理手段

要理順沿海灘涂的環境管理，需要從時間和方式兩個維度構建中國沿海灘涂完善的環境管理手段。

在時間維度上，需要改變以往“注重入口管理而輕于過程管理”的沿海灘涂環境管理手段，建立“從入口、過程到結果”的整體環境管理手段體系。筆者依據環境管理手段發揮效力的時間階段標準，將沿海灘涂環境管理手段分為事前、事中和事后三個方面。事前環境管理手段主要關注對沿海灘涂生態環境保護的事前預防，具體工具包括灘涂環境標準、灘涂環境許可和灘涂環境規劃；事中環境管理手段保障在沿海灘涂開發與管理過程中進行生態環境保護，其具體工具包括灘涂環境評估和灘涂信息披露；事后環境管理手段對造成生態環境破壞的行為進行懲戒和補償，其具體工具包括灘涂限期治理、灘涂生態補償。

在方式維度上，需要改變以往 “注重命令控制而輕于激勵引導” 的沿海灘涂環境管理手段，建立“命令控制與激勵引導” 的雙重環境管理手段體系。筆者根據環境管理手段的方式標準，將沿海灘涂的環境管理手段分為命令控制型和激勵引導型（又稱之為市場激勵型）兩大類體系。大部分時間維度上的沿海灘涂環境管理手段都可以納入命令控制型環境管理手段之中。激勵引導型環境管理手段，強調用市場經濟手段把外部性納入到環境破壞者內部，促進其對資源的有效利用[13]。它具有低成本高效率的特點和技術革新及擴散的持續激勵，因而在美國得到廣泛運用[14]，具體工具包括灘涂開發權交易、灘涂開發稅（費）、灘涂保護補貼和押金返還、灘涂保護自愿性協議。

（References）：

［1］ 彭建，王仰麟.中國東部沿海灘涂資源不同空間尺度下的生態開發模式［J］ .地理科學進展，2003，（5）：515 - 523.

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［11］ 羅伯特·凱，杰奎琳·奧德.海岸帶規劃與管理（第二版）［M］ .上海：上海財經大學出版社，2010：69.

［12］ Dennis F. Whigham, Ecological issues related to wetland preservation, restoration, creation and assessment［J］ . The Science of the Total Environment, 1999, （240）: 31 - 40.

［13］ Todd Bendor. A dynamic analysis of the wetland mitigation process and its effects on no net loss policy［J］ . Landscape and Urban Planning, 2009, （89）: 17 - 27.

［14］ 王怡.環境規制有關問題研究——基于 PDCA 循環和反饋控制模式［D］ .成都：西南財經大學，2005：42.

［15］ 保羅·R·伯特尼. 環境保護的公共政策（第2版）［M］ .上海：上海三聯書店，上海人民出版社，2004：43.

（本文責編：仲濟香）

Conditions and Innovation of Environmental Management on Tidal Flat in Coastal China

WANG Gang
（Law & Politics School, Ocean University of China, Qingdao 266100，China）

The purpose of the paper is to analyze the current situation of environmental management in the tidal flat area in Coastal China, aiming to propose policy innovation for protecting the related ecological environment. Method employed is literature analysis. The results indicate that 1) Current environmental management policies on tidal flat in China is a decentralized pattern and belongs to the traditional resource management category; 2) Current legislation of tidal flat is not perfect; 3) Management tools of tidal flat are too simple. It is concluded that we should establish an integrated system for tidal flat management, realizing the legislation and the supplemented management tools if we aim to achieve the ecological and environmental protection of the tidal flat. The main idea is the so-called comprehensive management, process management, and ecological management.

land ecology; tidal flat; environmental management

F301.2

A

1001-8158（2013）04-0046-07

2012-03-08

2013-01-17

國家社科基金“我國海洋環境管理運行機制構建研究”（12BZZ052）。

王剛（1979-），男，山東即墨人，講師，博士研究生。主要研究方向為海洋管理、環境保護。E-mail: wgang78@126.com