改革土地征收的“公益模式”

改革土地征收的“公益模式”

徐漢明 Xu Hanming湖北法治發展戰略研究院院長中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心主任、博導

土地征收“公益模式”是指國家為了公共目的的需要，基于其領域范圍內的統一管轄權，依照一定的程序與補償方式，將農民集體所有土地強制收歸國有，支付一定補償費，并確定給用地單位使用，而設立的相關權利與義務的制度安排。

當前土地征收“公益模式”突出的問題是“強制對象”性質不明確。從表面看，土地征收“強制”對象是社區農民集體所有的土地。但在社會主義市場經濟條件下，土地是農民生存權與發展權的前提，是其作為獨立的市場主體參與市場競爭、創造財富的基本產權要素。國家通過行使行政權“征收”農民承包經營的土地，實質上是以“征收”的形式低價征收了農民集體經濟組織與農民的相關財產性資本產權，這包括：土地資本產權（主要指土地肥力級差）、植物（生物）性產品權、新型物質性產品（房屋、工作物、地上出產的作物）產權以及土地發展權（以下簡稱“四類產權”）。

從用地單位看，其取得國有土地使用權的方式有兩種：一是劃撥取得，用地單位向農民集體與農民支付較低“四類產權”補償費用。二是二級土地市場交易供地。其關鍵是土地所有者、監管者、營運者、使用者之間的產權權益邊界不清、職責不明、監管不到位。

在土地劃撥層面，農民集體、農民與用地單位之間實質上構成隱形的不對稱的產權交易；在二級土地出讓交易市場層面，用地單位向農民集體與農民支付了不對稱的補償性產權交易費用，向國家交納土地出讓金及相關稅費，這實質是用地單位與農民集體經濟組織及農民的“四類產權”交易收益被強制扣減上述補償性產權交易費用后，其土地財產性產權的市場級差收益直接轉化為政府、用地單位的分成財產性產權收益。

這種 “公益模式”運行引發人地矛盾、違法用地、稽查不力、犯罪多發等問題，導致土地資源得不到合理利用，國家收益流失，農民利益受損。

為此，改革基本思路是：建立“公益目標”與“產權平等保護”相結合的征收模式。要建立以農民土地集體保有權與農民（農戶）土地的持有權有序分離新的農地公有產權實現形式，明確農民土地持有權的法律地位。在土地征收過程中，除戰爭、特大自然災害、軍事、國防特別重大情形與特別公益事業外，國家征調國有單位、農民集體組織、農民（農戶）與其他建設單位的土地等生產要素產權，必須堅持兩項原則，一是確因特別公共利益所必需；二是按照市場價值規律，規范交易，切實做到保護國家、集體、農民三者權益并重，平等保護不同產權主體尤其是農民的產權權益。

與此同時，應探索建立新型的農地公有產權制度模型，用“農民土地持有權”與“農民集體土地保有權”這一組物權范疇替代“農民土地承包經營權”與“農民集體土地所有權”范疇，并從法律制度層面予以確認、規范與調整。

所謂農民土地持有權，是指農民在一定年限內對集體所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流轉的結構性關系權利。“不求所有，但求持有，重在利用，講求效率，提高效益”。在征收土地的場合，農民土地持有權主體依法繳納各種稅費后，從國家一級壟斷土地市場交易中獲得產權持有分成收益。為了解決失地農民根本生活出路，也可由政府協調將一級壟斷土地產權交易現值置換成股權，依法變更為股東身份，使失地農民獲得可靠的現代財產性產權制度保障與法治保障。

為根治公權力部門在土地劃撥、征用過程中與民爭利的突出問題，必須把公權力裝進健全的法律制度的籠子里，重新劃定“公益劃撥地”范圍，明確土地征購的補償標準，為建立規范的土地產權交易市場體系提供基礎。