食品安全治理的國外研究新進展及對我國的啟示

陳煦江，蔣夏霞，高 露

（重慶工商大學會計學院，重慶400067）

食品安全已經成為一個國際性難題。其原因錯綜復雜，既有自然力因素，也有人為因素，前者囿于當今人類的科技力量，但后者可通過食品安全治理得以規避。因此，食品安全治理成為當今經濟學、管理學、法學、農學、食品工程學等領域的學者研究的熱點，目前國外學者對食品安全治理研究取得了一些新進展，本文根據近年發表于SCI、SSCI、EI等來源期刊的主要文獻，從有關食品安全治理的環境、模式、機制、工具四個維度進行概要綜述，并為我國食品安全治理提供幾點建議。

1 食品安全治理的制度環境研究

大量食品具有經驗品和信用品特征，導致食品市場信息嚴重不對稱而產生食品安全問題。為解決食品市場的信息不對稱，不少學者開始關注食品安全的制度環境議題。Nesve等[1]運用比較法律框架理論分析了英美食品安全治理框架不同的原因，發現英國主要依靠議會立法治理食品安全，法院執法處于次要地位，這一議會主權制度環境決定了英國采用立法導向的食品安全治理框架；美國憲法遵循“人民主權”原則，其食品安全治理的重心在于切實保護消費者和企業的合法利益，這一憲法至上的制度環境決定美國采用了執法導向的食品安全治理框架。由此表明，處于不同制度環境的國家照搬他國的食品安全治理模式與機制將會導致低效甚至無效。Alin等[2]認為，食品安全是食品供應鏈中各成員協同努力的結果，是各成員就食品生產、加工、銷售等形成的委托代理矛盾，雖然目前流行的運用代理理論研究食品安全的供應鏈治理十分重要，但由于食品供應鏈內嵌于廣泛復雜的制度環境中，有效的食品安全治理模式與機制應當首先基于其所處的法律環境、經濟環境和文化環境等制度環境進行現實性和系統化的構建。

2 食品安全治理模式研究

2.1 共同治理模式

Henson等[3]最早提出共同治理模式，認為通過公私部門協作能夠提高食品安全治理的效率。該模式被英國、美國和加拿大等國采用。Marian等[4]考慮到食品安全公共管理部門存在資源短缺和職能部門間競爭，認為只有實施公私部門緊密合作的共同治理模式，才能降低食品安全治理成本，提高治理績效。他們比較英美兩國實施的共同治理模式后發現兩國的行政法規存在顯著差異，影響著共同治理模式的不同實施路徑，表明在跨國層面推行共同治理模式尚存巨大障礙。Elodie等[5]構建了一個食品安全共同治理概念框架，并以法國進口食品中農藥殘留量限制規定的執行效果為案例研究發現，在政府保障激勵和信息暢通的前提下，共同治理模式逐步實現了從傳統的懲罰導向現代的預防導向轉變。

2.2 綜合治理模式

綜合治理模式最早由Kaplan等[6]提出，該模式強調食品安全治理是一項對個人和社區的文化、衛生、心理等進行綜合治理的系統工程。一些學者發展了綜合治理模式，Loring等[7]強調應當根據地域性特征將公眾健康、社會文化、生態環境、消費者心理特征及生物醫學技術等結合起來解決食品安全治理問題。目前，美國的一些社區等基層食品治理單位開始采用綜合治理模式。Loring等[7]對美國阿拉斯加州的調研發現，綜合治理模式成功實施的關鍵是識別食品安全的綜合影響因素和分地域性特征。Marion等[8]在總結12篇經典文獻的基礎上，認為歐洲應當實施一個廣泛集成科學、預防和公眾參與的食品安全綜合治理模式。Mikael等[9]認為歐洲目前的食品安全治理模式缺乏充分的民主性和有效性，應當建立整合合法性、公共責任和信任的全過程民主綜合治理模式，其中，公眾以何種方式參與及參與的有效性是保障該模式實施的關鍵。

2.3 其他治理模式

Ladina等[10]分析了歐盟當今采用的“個人——公共部門——國家——超國家（歐盟）”這一多層級治理模式與歐盟統一市場相矛盾的缺陷，由此，他們提出一種集中化管制代理治理模式，即由歐盟而非成員國集中統一地直接治理歐盟的食品安全問題，并以HACCP的執行效果為案例研究發現該模式在降低歐盟食品產業的不確定性、促進食品安全治理的優化創新、改善消費者信任等方面優于多層級治理模式。Ansell等[11]則認為，歐盟實施的多層級與多主體治理模式是一種爭議治理模式，表現在該模式未考慮歐盟成員國在文化參數、法制環境和宗教信仰等方面的差異，以及成員國間互信的缺失和治理機構間的利益沖突等；因此，歐盟今后應當以影響消費者信任的文化和制度兩大關鍵變量為核心，采用“文化——制度”治理模式，即以歐洲的不同飲食文化為基礎構建食品安全治理制度及模式。Hoffmann等[12]認為，隨著世界經濟的一體化發展，建立一個全球化的食品安全協同治理模式十分必要，但應在充分考慮各國主權和文化差異的前提下實施，全球協同治理的關鍵不僅在于各國政府間的協同治理，更在于國際食品供應鏈的協同治理。

3 食品安全治理機制研究

為了控制食品安全風險、節省治理成本、促進行業健康發展和保障消費者的知情權，目前各國采用了多種手段治理食品安全，但由于國家間的法律制度和人文環境存在差異，使其治理手段各有側重，形成了以主要手段為核心的多種治理機制。

3.1 消費者治理機制

Todt等[13]以轉基因食品為議題，通過調研發現西班牙消費者普遍感知自身的消費權益過度受到食品產業的影響，消費者強烈訴求根據科技知識和自身偏好進行食品消費決策，并要求政府提供快暢的信息、企業貼示轉基因標簽等方式保障其知情權。然而，Dzifa等[14]基于英國食品生產企業的案例研究發現，大部分企業雖已實施食品安全管理系統以預防食品安全風險，但企業宣稱食品安全的法律法規和標準認證過分地偏向消費者，而未對食品供應鏈中全部利益相關者所受影響進行充分的評價，由此導致食品產業發生了本可避免的巨額成本。Michiel[15]以禽流感事件為議題對荷蘭消費者進行了深度訪談和探測性研究，發現消費者的偏好存在諸多差異，對食品安全的認知具有實質區別，表明多重消費者理性客觀存在，因此，政府實施差異化的食品安全治理機制將優于現行的通用型機制。Cope等[16]基于歐洲頻發的食品安全事件引致消費者信心受挫的現實，提議食品風險治理機制應以透明和負責任的方式加強與利益相關者的溝通，并通過實證研究發現食品安全風險溝通機制的成效受到消費者的風險認知和食品安全信息需求的影響，主要包括消費者的個體偏好、信息需求差異、所處社會歷史文化環境，以及信息的可鑒定性、預防性、一致性等因素。因此，今后采用國家或地區范圍戰略開展食品安全風險溝通比當前采用的泛歐洲戰略更有效。Gonzalez[17]認為，在堅持科學性、意識形態差異性和道德倫理觀三個基本原則的前提下，以保障消費者的基本人權、健康與營養安全權益為宗旨的全球化食品安全治理機制才有可能逐步實施。

3.2 媒體與網絡治理機制

Dillaway等[18]采取實驗方法研究了美國消費者對媒體報道雞胸食品安全事件的反應，發現媒體報道正面或負面的食品安全信息均顯著影響消費者的支付意愿，其中，名牌食品受到的影響更大，消費者對負面事件的記憶具有快速性和長期性。Donal等[19]基于網絡治理機制倍受歐盟推崇的情境，以2008年愛爾蘭發生的二噁英污染豬肉事件為案例，研究發現當前歐盟的食品安全網絡治理機制是失敗的，原因在于它未能解決網絡治理的靈活性與穩定性、廣泛性與效率性、內部合法性與外部合法性三對主要矛盾。其中，前者表現為事發后對事件信息的動態更新不及時和報道口徑不一致，中者表現為治理機構未能與廣大消費者進行廣泛深入的直白式溝通，后者表現為未能充分考慮到愛爾蘭消費者和其他歐盟成員國消費者的法律認知、倫理意識、宗教信仰等方面的差異。因此，今后有效實施網絡治理的關鍵是科學地平衡這三對矛盾，并增強信息的透明度。Corrado等[20]采用歐洲食品安全局（EFSA）的食品安全評價標準對EFSA建立的“公共咨詢網”以期實現“直接民主式網絡治理機制”的效果進行評價表明，網絡治理機制確有一些優勢，但因網民的食品安全科技知識不足，限制了網民參與食品安全治理的實際水平。

3.3 協同治理機制

Knudsen[21]認為，風險治理應當被整合到食品安全治理框架中去，重點是實現框架制定、風險預期、風險評價、風險管理、風險分析五個步驟的整合，并按照科學、透明、公開、參與式管理的原則由各利益相關方進行協同治理。Qin[22]基于中國的食品安全現狀，采用博弈模型分析發現食品安全治理績效的提高依賴于政府、市場與第三方的協同治理。Edward等[23]通過深度訪談發現，中國水產養殖業的食品安全標準存在雙邊機制：一邊是生產符合進口國標準的水產品以占領國外市場；另一邊是生產較低安全標準的水產品投向國內市場。他們認為其根本原因不是企業對國內消費者的歧視，而是中國實施的多部門監管模式導致監管部門間的協作機制弱化，所以中國需要創新實施以監管部門間協作為重點的協同治理機制。

3.4 跨國治理機制

Alexia等[24]認為食品法典委員會（CAC）實施的食品安全跨國治理機制需要進行三方面的拓展和完善：一是CAC標準的制定應當考慮各國的政治體制對跨國合作監管的影響；二是完善國際訴訟制度，保障私人部門在食品安全風險治理中的合法權益；三是CAC應當保持自身的公正性與獨立性。Vieira[25]對由巴西牛肉出口商和歐盟進口商組成的跨國供應鏈進行探測性案例研究發現，出口商參與跨國食品供應鏈治理產生了一種倒逼效應，促使供應鏈上游的生產商加強技術升級和技術交易，催生了全球食品供應鏈上不同主體間達成更高程度的互信。Chan等[26]針對香港地區設計了一個由預防、緊急處理、重構再造三階段構成的食品安全危機預防機制，認為該機制有助于實現地區內外衛生部門與政府的跨界聯絡及經濟與政治議題的平衡，并顧及公眾文化、食品安全教育和道德倫理等因素對食品安全治理的影響，從而有利于保障消費者健康，恢復消費者信心。

4 食品安全治理工具研究

4.1 HACCP等食品安全治理工具實施的成本、績效與限制因素

HACCP是國際上公認度最高的食品安全治理工具之一。Satish[27]對印度食品加工企業采取問卷調研和因子分析發現，食品的質量和銷量是激勵企業實施HACCP的首要因素，企業實施HACCP的生產準備成本和運行成本主要受所處食品子行業和企業規模的影響，因此，政府提供金融貸款或財政補貼、行業協會開展管理與技術培訓、食品企業開展水平或垂直整合是推廣HACCP的必要措施。Ksenija等[28]對克羅地亞150家食品企業進行田野調查和問卷調研發現，實施食品安全與質量管理規范（HACCP，ISO22000或ISO9001）后，其中60%的企業的收入并未增長，61%的企業的成本并未降低，統計檢驗顯著地表明食品安全和質量管理規范的實施與企業的收入和成本無關。Demet等[29]對土耳其28家乳品企業進行實地訪談和問卷調研發現，企業實施HACCP和食品安全計劃（FSPS）能夠降低法律風險，增加客戶信任，但企業管理層對HACCP和FSPS知識的缺乏、高昂的實施成本是障礙二者推廣的主要因素。因此，政府應當提供培訓、咨詢和財稅支持。Imca等[30]對日本東京地區13家乳品企業進行深度訪談后發現：實施HACCP的企業的安全食品產出量更大，風險更低；13家企業的食品安全技術行動（包括預防措施、干預過程等）得分均高，但質量監測、質量保證等管理行動得分均低；這種重預防輕監測的原因可能是在日本垂直立法背景下形成了“危害基礎”和“立法基礎”的食品安全管理體系，有別于歐洲的預防與監測并重的“科學或風險基礎”的食品安全管理體系。

4.2 企業實施的食品安全標準的影響

一些跨國食品公司采用了比國際標準或部分國家標準更嚴格的食品安全質量標準，其影響受到部分學者的關注。Steve等[31]的研究表明，歐洲零售商領導肯尼亞生鮮農產品供應商采用更嚴格的企業標準，贏得了“高質量”的聲譽，成為一種有效的風險管理工具、市場競爭工具和回應利益相關者訴求的戰略管理工具。然而，Sodano等[32]基于社會學的網絡理論和信任理論研究發現，企業的食品安全標準存在諸多缺陷，主要是缺乏透明度與民主性、排斥小微型食品企業于全球供應鏈之外、認證機制缺乏可靠性和對欠發達國家不公正等問題，可能導致全球食品供應鏈由關系型向權力型轉化，造成全球性的社會福利損失。

4.3 食品安全治理新工具的探索

Luning等[33]設計了一套診斷工具，用于評價食品企業實施食品安全管理系統（FSMS）的績效，其中企業保障FSMS有效性的能力是診斷FSMS持續改進績效的首要指標。Marion等[34]提出將社會責任影響評價（SIA）整合到食品安全治理中去，并建議歐盟基于成員國多元化的政治歷史背景采取初步框架構建、關系評估、社會影響評價三個階段逐步實施整合，其中保障公眾參與和風險溝通是成功整合的關鍵。Zhang[35]根據三鹿奶粉事件引發國際社會對中國食品質量安全市場準入系統的憂慮，運用層次分析法和平衡計分卡，根據完整性、可測量性、可行性原則構建了一套由系統成本指數（認證與檢驗費、監控支出、研發費等）、系統績效指數（政府滿意度、顧客滿意度、合格率等）、系統管理內部運行指數（用料出錯率、網站評價滿意度、公告及時性等）和系統發展指數（培訓有效性、管理者學位率、科技創新成果率等）構成的食品質量安全市場準入系統的有效性評價指數體系。White[36]提議在美國食品及藥物管理局（FDA）自2011年推行食品安全現代化法案的背景下，美國企業需要加強有關危害分析與風險基礎預防控制工具的研發和責任保險工具的創新與推廣。目前，國際政府組織（IGO）建議各國食品安全管理當局運用適當保護機制（ALOP）和食品安全目標（FSO）作為增強食品安全信息透明度和可量化性的兩種治理工具。Gkogka等[37]根據荷蘭熟食店生產的肉制品存在含有李斯特氏菌的風險案例，采用隨機效應模型檢驗發現ALOP與FSO存在顯著的正相關關系，并對二者在企業實踐中的結合運用進行了探索。

5 我國食品安全治理的經驗借鑒與改進建議

5.1 逐步向共同治理模式或綜合治理模式轉型

2009年實施的《食品安全法》明確了我國食品安全監管采用“多部門分段監管模式”，2010年我國設立了國務院食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構，2013年新成立的國家食品藥品監督管理總局將原過于分散的監管主體進行了部分合并。可見，目前我國尚處于自上而下的以食品安全監管改革為核心的階段，代表公眾利益的消費者協會、食品行業協會、專家團體等非政府力量共同參與治理的作用還未能得到充分體現，可能會導致監管政策的民主性、科學性與可行性不足。前述文獻表明，西方發達國家采用的共同治理模式或綜合治理模式均重視政府、非政府組織和公眾團體等利益相關者在風險評價、標準制定、安全監管等各環節、全過程、全方位的參與，而非單一片面的政府監管。因此，建議基于我國的人文環境，借鑒同屬大陸法系的歐洲經驗，在法規政策的制定和機構設置中充分保障消費者協會、食品行業協會、龍頭企業、專家團體、公眾團體等非政府利益相關者的權益，引導他們與政府部門共同參與食品安全形勢分析、研究部署和統籌指導食品安全工作、提出食品安全監管的政策措施，以及督促落實食品安全監管責任等決策，促進我國目前以監管為重心的食品治理模式逐步向共同治理模式或綜合治理模式轉型。

5.2 開展對我國多重消費者理性的調研工作并制定實施配套政策

前述文獻顯示，國外學者發現由于消費者所處的經濟與社會文化環境、個體偏好、信息需求等存在差異，因此對食品質量、食品安全、食品倫理等問題的理解存在諸多甚至重大差異，即消費者對食品具有多重理性。我國幅員遼闊、地域經濟與文化差異大、多民族文化共存、飲食文化種類豐富，消費者多重理性客觀存在。但是，目前對我國多重消費者理性的研究尚為空白，也無相應的政策措施。因此，建議政府組織力量根據經濟發達與欠發達地區，城市與農村地區，以及不同民族、不同信仰的消費者進行大樣本的實地調研工作，摸清我國多重消費者理性的基本大類、主要特征和演化規律等，為我國的食品安全法規與標準制定、風險監測與評估、食品檢驗等政策制定與完善提供科學可行的依據，以及為恢復當前我國低迷的消費者食品安全信心提供參考。

5.3 創新實施國家食品安全信息平臺建設

《國家食品安全監管體系“十二五”規劃》提出國家食品安全信息平臺建設框架由一個主系統（國家、省、市、縣四級平臺）和各食品安全監管部門的相關子系統通過建立橫向聯系網絡構成，主要發布監測檢驗、監管執法、法規標準、風險預警等方面的信息，發布方式為信息統一公布制度。根據前述文獻分析可見，歐美國家運用食品安全網絡治理和媒體治理的主要服務對象是消費者，目前其網絡治理低效的原因是對消費者的信息需求、信息解讀能力、信息獲取渠道等認知不清。然而，從我國食品安全信息平臺的框架、信息內容和發布渠道來看，目前服務的主要目的是國家監管部門之間的信息共享，并且信息的專業性強且相對零散，公布渠道的便利性與有效性不足。因此，建議在國家食品安全信息平臺中整合由食品企業提供的食品安全信息、可追溯信息、誠信信息和消費者及其他組織的反饋信息等相對系統的信息；既要披露原生的專業術語信息，也要提供廣大非專業人員能夠解讀的解釋性信息；既要保持現行的“黑名單”制度，還需實施“紅榜單”制度，讓消費者采用“用腳投票”、“棄暗投明”、“懲黑獎紅”等方式對食品安全進行實效性治理；在保障信息的一致性和權威性的前提下，采用政府官網、企業網站、主流網絡媒體、食品類主流大眾報刊等進行多渠道傳播信息。

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