我國核安全立法框架探究

張梓太 劉畫潔

我國核安全立法框架探究

張梓太 劉畫潔

福島核事故的發(fā)生，再次引發(fā)國際社會核能產(chǎn)業(yè)安全問題的廣泛關(guān)注，多國核能發(fā)展計劃被迫擱淺。我國政府在福島核事故后迅速啟動了核安全自查程序，展開對事故隱患的排查與修正，暫停了江西彭澤核電站等審批活動。那么，后福島時代的中國核電產(chǎn)業(yè)究竟何去何從？

一、我國核能產(chǎn)業(yè)及安全立法現(xiàn)狀

自上世紀(jì)80年代至今，我國已成為世界上少數(shù)幾個擁有完整核工業(yè)體系的國家之一。大力發(fā)展核電事業(yè)已成為我國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、踐行減排承諾的首要選擇。2012年10月，國務(wù)院通過《核電安全規(guī)劃》和《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》，要求穩(wěn)步有序推進(jìn)核電事業(yè)的發(fā)展，到2020年中國核電裝機(jī)將達(dá)到在運(yùn)5800萬千瓦，已建與籌建核電機(jī)組200臺左右。未來核電事業(yè)將在中國有巨大發(fā)展，有望成為我國支柱性能源產(chǎn)業(yè)。

法律的重要功能之一，即是對社會生活中的重要事件和利益沖突進(jìn)行調(diào)整，并將其納入制度性軌道。我國目前建立了包含三個層次的核安全法律體系：第一，由全國人大及其常委會制定的法律，包括《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《放射性污染防治法》；第二，由國務(wù)院發(fā)布的6個行政法規(guī)和47個國家核安全局等部門發(fā)布的部門規(guī)章；第三，由國家核安全局發(fā)布的70多項核安全導(dǎo)則和180多個技術(shù)文件等。但是，我國至今沒有一部原子能利用方面的基本法，專門法律也只有《放射性污染防治法》，其立法重點在于污染防治，是從輻射防護(hù)的角度防止核能開發(fā)利用過程中因廢物排放對環(huán)境造成輻射污染，只是核安全立法的向度之一。因此，我們迫切需要一部從技術(shù)和管理角度對核能利用領(lǐng)域的行政法規(guī)、部門規(guī)章及安全導(dǎo)則進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)、整合的《原子能法》或者《核安全法》，以協(xié)調(diào)法律沖突，填補(bǔ)法律空白。

二、國際民用核能利用安全立法

核能利用的健康發(fā)展與核安全的保障密切相關(guān)。因此，國際社會與各核能大國都積極推動核能安全立法。

國際民用核安全條約。在國際原子能機(jī)構(gòu)推動下，國際社會通過了一系列關(guān)于核能安全利用的條約。通過系列公約，明確了縱深防御等核安全基本原則；通過許可證管理制度、檢查和評價制度、強(qiáng)制執(zhí)行制度實現(xiàn)對核設(shè)施安全的事前監(jiān)管；通過國際應(yīng)急響應(yīng)體系和國際援助體制實現(xiàn)對核安全的事后監(jiān)管。形成了以《巴黎公約》和《維也納公約》為主體的世界核損害民事責(zé)任體系，規(guī)定了唯一責(zé)任和嚴(yán)格責(zé)任以降低受害人索賠的難度，限制索賠時效和責(zé)任數(shù)額以呵護(hù)運(yùn)營商的可持續(xù)發(fā)展力。國際條約為各國建立健全本國原子能利用法律體系提供了基本框架和努力方向。

國別民用核安全立法成就。核能安全利用與核能技術(shù)開發(fā)是核能領(lǐng)域中的兩個關(guān)鍵主題，目前核安全立法的體例主要采取兩種模式：一是制定原子能基本法，其調(diào)整領(lǐng)域包括核能技術(shù)開發(fā)和核能安全利用。世界上有至少36個國家和地區(qū)頒布了《原子能法》或《輻射防護(hù)法》；二是制定核安全法，形成以核安全法為統(tǒng)領(lǐng)的核安全立法體系，至少9個國家頒布了《核安全法》。

美國《原子能法》。美國1954年通過的《原子能法》，是世界上唯一一部同時規(guī)范核能軍用與核能民用的原子能基本法。該法具有三個特征：第一，統(tǒng)帥性。表現(xiàn)為法律規(guī)定的抽象性，對法律制度的構(gòu)建注重宏觀框架性，不拘泥于細(xì)節(jié)性規(guī)定。第二，協(xié)調(diào)性。首先，聯(lián)邦與州的協(xié)調(diào)性。如2021c條規(guī)定，低水平輻射廢棄物處理責(zé)任原則上由各州承擔(dān)，但對于能源部研究開發(fā)等低放廢物的處理由聯(lián)邦政府承擔(dān)責(zé)任。其次，法律間的協(xié)調(diào)性。如2019條規(guī)定《聯(lián)邦電力法》的適用，要求州際商業(yè)核電活動同時受到《聯(lián)邦電力法》的約束，避免本法與《聯(lián)邦電力法》的適用沖突。第三，廣泛性。調(diào)整范圍的廣泛性表現(xiàn)為：一是實體法與程序法的涵蓋。除了對實體方面的規(guī)定，第15分章對司法審查和行政程序進(jìn)行了規(guī)定，要求可能影響他人利益的許可都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過聽證程序。二是研究激勵與安全保障共進(jìn)。每項核活動的安全管理中都為研究開發(fā)提供了制度性保障，如2111條第三款規(guī)定原子能委員會對副產(chǎn)物用于間接開發(fā)的申請人給予優(yōu)先許可權(quán)。三是事前預(yù)防與事后補(bǔ)救結(jié)合。如2296a條第二款規(guī)定，其鈾產(chǎn)品出售給美國政府而附帶產(chǎn)生副產(chǎn)物的，能源部應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，并詳細(xì)規(guī)定了補(bǔ)償數(shù)額和通貨膨脹系數(shù)下的額外補(bǔ)償。

加拿大《核安全與控制法》。該法授權(quán)成立加拿大核安全委員會（CNSC）對核能事務(wù)實行監(jiān)管。《核安全與控制法》的主要內(nèi)容在于明確核安全委員會的設(shè)置、構(gòu)架以及權(quán)力范圍。依據(jù)該法，CNSC實行集體管理，由國會任命不超過7名終身或臨時委員，其中一名委員兼任主席和首席執(zhí)行官。成立執(zhí)行顧問和委員會秘書處，下設(shè)法律服務(wù)部、監(jiān)管業(yè)務(wù)部門、監(jiān)管事務(wù)部門、技術(shù)支持部門。核安全委員會的權(quán)力范圍包括：管理和監(jiān)督權(quán)、司法權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)。

三、我國核安全立法框架構(gòu)建

鑒于核能安全管理的迫切性與原子能利用之利益格局的復(fù)雜性，我國應(yīng)當(dāng)在借鑒國際條約和國別立法的基礎(chǔ)上，盡快啟動核能利用領(lǐng)域的基本法創(chuàng)制工作。由于經(jīng)濟(jì)利益與安全利益的根本性沖突，在經(jīng)濟(jì)利益誘惑面前，核能技術(shù)促進(jìn)往往享有機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金支持以及政策支持的優(yōu)先性，因此在制度設(shè)計上應(yīng)當(dāng)傾向于保護(hù)公共利益，才能實現(xiàn)兩種利益的平衡。

核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位確立。核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在核安全監(jiān)管中處于核心與主導(dǎo)地位。作為核安全監(jiān)管的主要執(zhí)行者，監(jiān)管機(jī)關(guān)唯有保持獨(dú)立性與可問責(zé)性，才能實現(xiàn)有效監(jiān)管。故立法應(yīng)當(dāng)明確以下內(nèi)容：第一，明確授權(quán)，確立核安全局對核安全事務(wù)的獨(dú)立監(jiān)管權(quán)，避免核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)受到其他部門意志的左右。第二，明確上級機(jī)構(gòu)。我國核安全局內(nèi)設(shè)于環(huán)境保護(hù)部，不具有獨(dú)立法律地位，應(yīng)當(dāng)將其獨(dú)立出來，以國家主席或者國務(wù)院總理為直接上級，對主席或總理匯報工作，方能保證其獨(dú)立性。第三，明確權(quán)力邊界。賦予核安全局領(lǐng)域內(nèi)準(zhǔn)立法權(quán)、行政權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)，具體包括制定部門規(guī)章、安全導(dǎo)則、指導(dǎo)性文件的權(quán)力；頒發(fā)核設(shè)施、核活動許可證的權(quán)力；對核設(shè)施運(yùn)營和核活動的監(jiān)督檢查權(quán)；對違法行為的處罰權(quán)；對領(lǐng)域內(nèi)糾紛的裁決權(quán)。第四，明確人事任免權(quán)，確保監(jiān)管者在任期內(nèi)不會因正常職務(wù)行為導(dǎo)致免職，保證監(jiān)管者監(jiān)管行為的獨(dú)立性；第五，明確資金來源。監(jiān)管者唯有享有完全預(yù)算自主權(quán)，才有抵制政治干預(yù)、經(jīng)濟(jì)影響的可能性。目前，各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算主要來源于權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及監(jiān)管受益者。由監(jiān)管受益者提供資金，容易造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)對行業(yè)的依賴，傷害監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自主權(quán)；由政府提供預(yù)算，在不利于政府部門利益時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策也會受到影響。因此，由權(quán)力機(jī)關(guān)按照法律的規(guī)定程序授予，才能真正保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。第六，明確核安全局執(zhí)法人員行政違法、行政不當(dāng)行為的責(zé)任追究機(jī)制。

核安全立法的制度框架構(gòu)建。通過以上對國際原子能機(jī)構(gòu)公約、各國原子能領(lǐng)域法律體系的梳理與思考，筆者認(rèn)為，我國核安全立法應(yīng)當(dāng)遵循法律規(guī)定的原則性、調(diào)整范圍的全面性、法律的協(xié)調(diào)性原則，構(gòu)建以下法律制度。

核設(shè)施許可制度。核設(shè)施和核燃料是核安全管理中的核心內(nèi)容。其中，核設(shè)施主要指核燃料循環(huán)的設(shè)施。其許可制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)包括：第一，許可種類。在綜合考慮許可的安全可靠性、許可授予的效率以及國家許可制度的習(xí)慣等因素的情況下，保留建造許可、撤銷運(yùn)行許可、設(shè)置選址許可更符合核安全保障要求。第二，授權(quán)主體。我國目前核安全設(shè)施的授權(quán)主體是國家核安全局，應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)核安全局授權(quán)主體地位的基礎(chǔ)上，賦予人民代表大會否決權(quán)，鼓勵公眾積極參與核安全決策。第三，許可條件。增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款。第四，許可程序及其文件。鑒于核設(shè)施潛在的危險性，許可應(yīng)當(dāng)經(jīng)過申請、安全評估、環(huán)境影響評價、聽證等程序，從程序上減少錯誤許可的可能性。

核活動管理制度。在核安全基本法中，應(yīng)當(dāng)建立以下核活動管理制度：鈾礦開采與加工管理制度、研究堆的運(yùn)行與退役制度、放射性同位素和射線裝置活動管理制度、核反應(yīng)堆的運(yùn)行與退役制度、核廢物的處理活動管理制度、放射性物質(zhì)運(yùn)輸管理制度、核動力船舶與航空器管理制度、核材料出口活動管理制度、核設(shè)施場所的恢復(fù)制度。

輻射防護(hù)制度。依據(jù)輻射防護(hù)原則，建立隔離區(qū)制度，在核設(shè)施及其鄰近區(qū)域禁止進(jìn)入和居住；采取屏蔽措施，保護(hù)員工和公眾安全；完善輻射監(jiān)測制度和輻射應(yīng)急制度，運(yùn)營商和監(jiān)管組織都有責(zé)任進(jìn)行輻射監(jiān)測和信息發(fā)布，保證公眾的知情權(quán)。

核損害賠償責(zé)任。核安全法應(yīng)當(dāng)對以下幾個原則性問題予以明確：一是核損害賠償責(zé)任主體的確定；二是責(zé)任主體的責(zé)任形式；三是賠償金的支付來源問題。在對《核損害賠償公約》和其他國家原子能賠償相關(guān)法律借鑒的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，我國核安全法應(yīng)當(dāng)明確：運(yùn)營商的唯一責(zé)任原則；運(yùn)營商承擔(dān)責(zé)任的上限以及免責(zé)事由，自然災(zāi)害不應(yīng)免除運(yùn)營商責(zé)任；確立三級損害賠償體系：運(yùn)營商支付保險金、運(yùn)營商聯(lián)盟設(shè)立的互助基金、國家的補(bǔ)充保險金。

法律責(zé)任追究。法律責(zé)任的追究是核安全立法的關(guān)鍵，其責(zé)任的承擔(dān)形式應(yīng)當(dāng)具有全面性，即依據(jù)違法行為的嚴(yán)重程度追究民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任。應(yīng)當(dāng)規(guī)定明確的違法行為和責(zé)任程度，不能明確規(guī)定的應(yīng)當(dāng)指定機(jī)構(gòu)另行規(guī)定，或者明確可以參照的法律法規(guī)。

與核能產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展相比，我國核能領(lǐng)域立法的滯后性是顯而易見的，如何將核能安全保障納入制度性軌道已然成為該領(lǐng)域發(fā)展的頭等大事，將直接影響我國核電事業(yè)的發(fā)展速度與前景。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加快立法節(jié)奏，盡快出臺《核安全法》，以保障我國公民和環(huán)境的安全，實現(xiàn)對核安全利用的相關(guān)法規(guī)規(guī)章的統(tǒng)合、引領(lǐng)。

（張梓太：復(fù)旦大學(xué)環(huán)境法研究所所長，教授、博士生導(dǎo)師；劉畫潔：復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

責(zé)任編輯：高 莉