試論西部地區城鄉教師非合理流動的制度原因和制度創新

薛夢琦，馮文全

（西華師范大學 教育學院，四川 南充 637002）

試論西部地區城鄉教師非合理流動的制度原因和制度創新

薛夢琦，馮文全

（西華師范大學 教育學院，四川 南充 637002）

均衡發展是義務教育的戰略任務，師資隊伍是我國城鄉義務教育資源配置的重要因素之一，城鄉教師的非合理流動嚴重加劇了基礎性義務教育非均衡發展.這種現象背后折射出的是城鄉教師合理流動的制度缺失和不健全.制度創新、健全城鄉教師流動的相關制度，勢在必行.由于制度變遷引起的利益沖突不可避免，還應建立利益補償機制給利益損失主體以合理的補償，從而實現城鄉教師合理流動的制度創新.

城鄉教師非合理流動；制度原因；制度創新

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中明確指出了均衡發展是義務教育的戰略任務.促進義務教育均衡發展,保障教育公平公正,也是建設我國社會主義和諧社會的重要內容.教育均衡發展包括教育投資的均衡、硬件設施的均衡,也包括師資隊伍的均衡.師資隊伍是我國城鄉基礎性義務教育資源配置的重要因素之一，師資隊伍的質量在很大程度上決定著義務教育的質量，師資均衡配置是促進教育均衡發展，保障教育公平公正的重要前提.城鄉教師流動是促進區域內義務教育均衡發展的有效舉措，而由于缺乏相應的制度保障，當前城鄉教師的不合理流動，加劇了基礎性義務教育非均衡發展.

1 當前西部城鄉教師流動存在的現狀

通過課題組對四川、重慶、陜西等地46所中小學八百余位城鄉教師做了問卷調查，并且對70位教師進行了訪談，做出如下流動現狀分析.

1.1 薄弱學校流向重點學校.有意愿從薄弱學校流向重點學校的教師占63.46%，3-5年流動一次的教師人數占43%，5-8年流動一次的占33%.

1.2 農村偏遠地區流向城市中心區域.希望轉到縣（市）以上行政區劃的學校的占到97.08%，主要原因為生活和居住條件、子女教育以及經濟收入的差異.

1.3 中青年教師流失嚴重.在調查中，45周歲以下有意愿流動的教師占42.77%,36-45周歲有意愿流動的教師占44.6%，這其中的原因是教齡在五年以下的老師教育教學經驗還有一些欠缺，沒有充分的流動籌碼，而教齡在十五年以上的老師已經進入職業倦怠期，他們對于職業的期望降低，家庭、經濟等狀況較為穩定，一般不會輕易選擇流動.

1.4 主干學科教師流動加劇了學科的失衡.調查中發現，主干學科教師流動人數和流動頻次均大于其他學科教師，在原有學科失衡的基礎上，加劇了不平衡性.

2 城鄉教師非合理流動的制度原因

近年來,城鄉教師不合理流動,加劇了基礎教育非均衡發展,主要原因有兩個方面，一是教師本身追求更好地物質生活條件和更好的施展個人才能的內在動機；二是缺乏教育相關部門出臺的健全、合理的城鄉教師流動的相關制度，限制和約束教師職業內不合理流動的行為，不利于城鄉教師合理流動.

教育屬于準公共產品，不完全受市場經濟左右，更多的是受國家政策和制度的指導和調控.為了更好地實現城鄉教師合理流動，實現教育均衡發展，促進教育公平，以人為本，結合我國城鄉教師流動的現狀，出臺城鄉教師合理流動的制度是重要前提，這是由制度的功能決定的.

制度是在一定歷史條件下滿足人類社會生活需要的行為模式或社會規范體系.[1]制度是約束人的一種行為規則.首先，制度可以降低交易成本，并為實現合作創造條件；其次，制度能夠提供人們關于行動的信息，并為個人選擇提供激勵系統；第三，制度是一種限制，制定規則的目的也在于限制約束主體的機會主義行為，將人們自由活動的范圍限定在制度規定的范圍內，使人們獲得更大的效用等等.而制度也是一把雙刃劍，不合理、不健全的制度又將增加交易成本，不能有效限制約束主體的機會主義行為，阻礙人們在制度規定范圍內獲得最大的效用.我國目前中小學教師人事制度極不完善，概括起來大致有以下幾方面：

2.1 教師人事管理制度不完善

2.1.1 教師的身份的不確定性.教師的身份、地位是教師隊伍建設的根本性問題和建立城鄉教師流動管理制度時需要考慮的前提因素.教師是人類社會發展到一定階段的產物，教師職業的產生源自于社會需要，社會性是教師的根本屬性.因為教師從產生之日起，就擔負有特定的專門代表社會化育下一代的責任和使命.[2]《教師法》中指出“教師是履行教育教學職責的專業人員”，然而并未明確教師的身份和地位.《教師法》及《義務教育法》均明確指出“教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平.”這意味著教師工資雖參照當地公務員平均工資水平發放，而教師的身份又被排除在國家公務員之外，其實際的福利待遇與公務員相距甚遠.教師身份的不確定性，不利于政府和教育主管部門對城鄉教師流動進行宏觀管理和調配.

2.1.2 教師編制管理制度不健全.教師編制管理制度不健全主要表現在編制標準整體偏緊，城鄉嚴重倒掛；生師比編制計算方式單一，缺乏對附加編制明確規定；編制的管理和監督制度不健全，[3]教師編制管理制度不健全,阻礙了城鄉教師合理流動.

2.1.3 教師聘任制的缺陷.教師聘任制實際上是“勞動合同制在教育領域的具體運用，教師聘任制度實質上是一種合同制度”.[4]是教師管理制度上的一項重大改革,打破了教師終身任用制,有助于優化教師隊伍結構，為教師自由流動和學校自主招聘提供了政策依據，但是在推行過程中缺乏必要的監督機制和配套措施，優秀教師多流向經濟較發達地區的“重點學校”、“示范學校”，造成經濟欠發達地區的“普通學校”、“一般學校”師資流失嚴重，嚴重影響了學校正常的教育教學秩序，加劇了義務教育非均衡發展.

2.2 教師工資制度存在缺陷

2.2.1 同工同酬落實不到位.《中華人民共和國勞動法》第四十六條規定：工資分配應當遵循按勞分配原則，實行“同工同酬”.做到同工同酬,不僅應做到工資待遇水平區間相同,社保、福利等也應一視同仁.然而同工同酬落實不到位、不按時或非足額發放津貼、補貼的現象仍然存在，阻礙了城鄉教師合理流動.

2.2.2 績效工資量化存在難度.績效工資的出臺和實施，能充分調動教師的工作積極性，具有重大的政策意義.然而績效工資制度還存在著不完善之處，主要表現在校方對績效工資中獎勵性績效工資的評定時很難量化，這是由教師的工作性質和工作內容決定的.績效工資的有效實施還缺乏與之相配套的制度保障.那么在城鄉教師流動中，對流動教師考核績效時的量化標準如何確定以及是否由流動至學校進行績效考核等問題就凸顯出來.

2.3 缺乏對流動教師合理的利益補償的制度安排.城鄉教師在流動中必然會產生經濟上的和精神上的損失.對于流動教師而言，流動本身會產生交通費用，離開原來工作和居住的場所，適應新環境，對流動教師本身的工作和生活及其家人都會造成經濟上和精神上的損失.教師作為特殊的社會存在，既要滿足社會需要，又有個人生存需要.城鄉教師合理流動，目的是為了實現義務教育均衡發展，是社會需要，為滿足社會需要而損害個人生存需要、影響正常的工作和生活時，合理的利益補償機制就亟待建立.

3 促進西部地區城鄉教師合理流動的制度創新

所謂制度創新是指社會規范體系的選擇、創造、新建和優化的通稱，包括制度的調整和完善、改革和更替等.[5]沒有適應社會經濟發展的永恒制度，任何一種制度都是有生命周期的.一種制度在建立之初，可能是有效率的，但是隨著社會的發展和社會條件的變化，這種制度可能會逐漸變成無效的.這就意味著只有制度創新才能適應不斷變化發展的社會，使無效率的制度變成有效率的制度.城鄉教師合理流動的制度創新迫在眉睫.

3.1 完善教師人事管理制度.首先，確定教師的身份.由于教師身份的社會性根深蒂固，擔負著代表社會專門教育下一代的使命和責任，將義務教育階段的教師確立為國家公務員，認可教師的身份，并給予教師相應的權益保障，能夠吸引更多的優秀人才加入教師隊伍.并且明確教師公務員身份相應的權利與義務，能最大程度地推動城鄉教師的合理流動與區域內義務教育的均衡發展，因為在當前我國教師資源配置不均衡的背景下,流動除了是教師的權利外,更是教師的義務[6].其次，健全教師編制管理.基于教師編制管理存在的問題，應根據各地教育改革發展的實際需求，適當提高教師編制標準，建立兩年一周期的動態核編、規范進編和退編制度，[7]給予教師編制管理適當的彈性，促進城鄉教師合理流動，加快實現區域內義務教育均衡發展.第三，完善教師聘任制.在教師聘任制的實施過程中，應建立并嚴格執行聘任教師準入制度，同時建立起相應的監督機制和配套設施，加強國家對教師聘任制的宏觀調控，鼓勵優秀教師到經濟欠發達地區任教，并給予相應的利益補償，優化教師隊伍結構，改變教師從農村向城市、從“普通學校”、“一般學校”向“重點學校”、“示范學校”單向上位流動的格局，促進教師合理流動，加快實現區域內義務教育的均衡發展.

3.2 落實和完善教師工資制度.首先，確保真正實現義務教育階段內同工同酬.真正實現同工同酬是當前區域內教師合理流動和義務教育均衡發展的重要前提.而且對于人民教師而言，不僅要實現基本工資和績效工資比例相同，福利待遇以及五險一金的繳納比例也應該相同，減少城鄉教師的逆向流動.其次,完善績效工資制度.一種制度總是由完善到不完善.績效工資制度本身存在的缺陷主要在于不同地區不同學校獎勵性績效工資的量化標準很難制定.還應制定配套的制度保障績效工資的有效實施等等.在完善績效工資制度時應充分考慮到流動教師的績效如何考核、由誰考核，基本工資由誰發放等問題，以促進城鄉教師合理流動制度的建立、推行.

3.3 構建流動教師合理的利益補償機制.誠然，制度創新意味著制度變遷，制度變遷是對不同主體之間利益格局的重新調整，利益沖突不可避免.為此，應從影響流動教師利益變化的三個因素:校際收入差距、流動成本和環境差異損失出發，根據教師流出流入的學校類型視城市、農村和艱苦地區等不同情況分別對流動教師進行成本與收益的具體分析，并以此為依據，進而從經濟補償和精神補償兩個方面建構流動教師的利益補償機制[8].這樣才能保障城鄉教師合理流動制度的建立、推行和實施.

3.4 制定統籌管理教育經費與教師資源合理分配制度.政府有責任盡力避免人為拉大區域內義務教育階段各學校的差距，教育相關部門應統籌管理教育經費，合理分配教師資源.而且，教育相關部門應取消區域內義務教育階段“重點學校”和“示范學校”的評定，著重致力于“合格學校”和“標準學校”的建設，在財政經費劃撥時也應當按實際學生和教師數量進行分配，縮小各學校間的差距，而非拉大各學校間的距離，逐步實現區域內義務教育階段各學校實力均衡，使城鄉教師流動時，能夠安心樂教，充分發揮教師才能.

結合我國城鄉經濟發展現狀和城鄉師資配置，根據我國城鄉教師流動現狀和當前的制度阻礙因素，建立符合西部地區實際的城鄉教師流動制度，優化師資整體結構，提高師資整體素質,是實現義務教育均衡發展的重要舉措.

〔1〕盧現祥.新制度經濟學 [M].武漢：武漢大學出版社，2011.169.

〔2〕趙荷花.誰是我們成為教師——論教師身份之特性[J].教育研究與實驗,2010(4)：57.

〔3〕韓小雨,龐麗娟,謝云麗.中小學教師編制標準和編制管理制度研究：基于全國及部分省區現行相關政策的分析[J].教育發展研究,2010(8)：15-19.

〔4〕鄭良信.教育法通論[M].廣西教育出版社，2002.181.

〔5〕盧現祥.新制度經濟學[M].武漢：武漢大學出版社,2011. 173.

〔6〕陳堅,陳陽.我國城鄉教師流動失衡的制度分析[J].教育發展研究,2008(324)：37.

〔7〕韓小雨,龐麗娟,謝云麗.中小學教師編制標準和編制管理制度研究：基于全國及部分省區現行相關政策的分析[J].教育發展研究,2010(8)：15-19.

〔8〕馮文全,夏茂林.從師資均衡配置看城鄉流動機制建設[J].中國教育學刊，2010(2)：19.

G645

A

1673-260 X（2013）10-0174-02

教育部人文社會科學研究規劃基金項目（12YJA880023）