啟修食品安全法

□ 本刊記者　羅燕

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啟修食品安全法

繼國家食藥總局于今年掛牌成立之后，《食品安全法》也將在實施四年之后迎來首次修訂。被學者評價為“特事特辦”的此次修法，能否迎來食藥風險防治的公共治理及第三方檢測機制？

□ 本刊記者羅燕

6月17日，第五屆中國食品安全論壇，食藥總局法制司司長徐景和倡議食品安全法的修改應考慮鼓勵社會各方參與。圖/受訪者提供

實施了四年的《食品安全法》今年將迎來首次修訂。6月6日，在國家食品藥品監督管理總局（以下簡稱“食藥總局”）召開的“建立最嚴格的食品藥品安全監管法律制度”研討會上，國務院法制辦一位副司長表示，國務院法制辦已經將《食品安全法》修訂列入一類立法計劃，放在最優先審查的位置。這意味著修法工作要在年內完成。

7月3日，《食品安全法》修訂工作正式啟動，第一次工作會議召開。

7月15日，食藥總局就食品安全法修訂向社會公開征集意見結束。《民生周刊》記者從修法專家組獲悉，目前調研工作已經展開，預計今年9月可形成修訂草案。

修法的速度出乎很多人的意料，被媒體稱為“急手術”。中國人民大學法學院教授劉俊海告訴《民生周刊》記者，一般法律修訂要先拿出草案，然后報國務院法制辦審核，審核過程中還有征求公眾意見環節，然后提交全國人大常委會審議，三次審議之后才能最終提交表決，這個過程有時需要四五年的時間。在他看來，這次修法可以說是“特事特辦”。

2009年版《食品安全法》的出臺與“三鹿奶粉事件”密切相關。直到現在，中國奶粉業仍然沒有走出“三聚氰胺”的陰影，難以獲得消費者的信任。而各種食品安全事件還在頻繁發生，“染色花椒”、“染色饅頭”、“假羊肉”、“毒皮蛋”……都讓《食品安全法》及監管部門備受拷問。《食品安全法》的修訂已刻不容緩。

理順監管體制

據《食品安全法》的規定，衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門根據部門職責開展食品安全監督管理工作。劉俊海將這種分段監管的模式稱為“九龍治水”。 “結果是幾個部門管不好一棵豆芽，十幾個部門管不好一頭豬。”

企業也大倒苦水。據沃爾瑪（中國）投資有限公司首席合規官駱啟德統計，2012年沃爾瑪在中國的所有門店接受了大約9千次檢查。每家門店每年平均要接受23次檢查，并且這些檢查來自8家不同的機構。

與頻繁檢查相對的，是很多食品安全問題直到媒體曝光才被監管部門發現。《食品安全法》起草負責人、全國人大常委會法工委行政法室巡視員李援在第五屆中國食品安全論壇上指出，分段監管體制存在固有的缺陷，要么是監管不到位或執法不嚴格，要么是銜接不好或配合不好，出現重復執法或權責不明，甚至監管空白的情形。

“理順監管體制是這次修改《食品安全法》的一個重要任務。”劉俊海說。

今年3月，在國務院機構改革中，國家食藥總局成立。原來分布在國務院食安辦、國家藥監局以及質檢總局、工商總局等部門的食品安全監管職能整合到食藥總局。這與《食品安全法》規定的監管體制并不一致。中國政法大學研究生院副院長解志勇認為，這次修法也是在法律上給新成立的機構授權。

經過這次《食品安全法》的修訂，分段監管的模式將徹底終結。食藥總局“一龍治水”的監管模式能否給食品安全現狀帶來質的改變？

“具體效果還有待實踐的檢驗，但監管的效率及協調性方面肯定會更好。”解志勇說。

而劉俊海認為，只有監管模式的轉變是不夠的。“應當理順《食品安全法》與《農產品質量安全法》等相關法律之間的交叉、重疊關系，在食藥總局和相關職能部門之間形成全天候、全方位的信息共享與無縫對接。”

多元化監管主體將引入

可能發生改變的不只是行政監管體制。

“食品安全問題不是單靠政府監管就能解決的。”《食品安全法》修訂專家組副組長、北京大學法學院副院長沈巋對《民生周刊》記者說。他曾對國內外的食品安全制度進行過深入研究。他認為，2009年版的《食品安全法》有些內容不再適應現實的發展需要，顯示出滯后性，需要修改。然而，這部法律本身在制定之初就有不足之處，其中最主要的就是風險治理方面沒有徹底實現公共治理。

事實上，我國食品行業準入門檻較低，除了正規的食品企業外，還存在大量小作坊、小攤販，監管工作量大，監管的“法眼”難免有疏漏。

從歐美國家食品安全發展的情況來看，食品安全監管經過了劣質食品時代、化學食品時代以及新型食品時代，我國目前則是兼具這三個時代的特點，食品安全的監管工作顯得更加復雜。

在6月份召開的第五屆中國食品安全論壇上，食藥總局法制司司長徐景和表示，食品安全法的修改應該考慮鼓勵、動員社會各方來參與，要在制度和機制上予以保障。

“這次修法會突出食品安全監管的多元化主體。”《食品安全法》修訂專家組成員、中央財經大學法學院教授高秦偉透露。他提出要強化行業協會的功能，發揮市場的自我規制作用，提升自律的效果。

沈巋指出，現在中國的行業協會普遍存在“護犢心態”。比如，中國酒業協會早在“酒鬼酒塑化劑”風波出現前17個月就已了解到國內部分白酒中含有塑化劑，但并沒有向大眾公布，最終釀成一場白酒行業危機。此外，中國乳制品工業協會也曾被指責降低了乳業標準。

“行業協會熟悉企業，要能秉持保護食品安全的立場；對待食品安全問題，要能及時出臺行業規則，約束、引導企業。”沈巋說。但他認為，完全依靠行業協會很難做到這一點，所以還需要世界衛生組織、消費者權益保護組織等非政府組織，共同維護食品安全。

在食品安全的相關調研中，高秦偉發現，企業和行政機關經常玩“貓捉老鼠”的游戲。以行政許可、行政處罰為主的監管手段往往造成企業和行政機關處于對立狀態。

2009年版的《食品安全法》對于企業的責任并沒有詳細規定。有的企業沒有食品安全規章制度，或者是建立了安全規則卻沒能很好地執行，企業與政府之間的聯動非常少。

“食品從業者要在生產過程中負責，真正成為食品安全的第一責任人。”高秦偉說。這意味著食品企業要承擔對食品安全的重要責任，實現“從農田到餐桌”的全程管理。

通過對國內外大量食品安全案例的研究，沈巋認為，消費者其實是推動食品安全發展的重要力量。食品安全監管需要消費者參與，積極維護自己的權益。“只有真正的利害關系人才知道自己的需求是什么。”

第三方檢測或出現

消費者的維權路卻是艱難的。

“北京二中院三年來只審理了18起食品安全犯罪案件，這與老百姓心中的食品安全狀況是不一致的。”《食品安全法》修訂專家組組長、中國法學會食品安全法治研究中心主任李仕春在第五屆中國食品安全論壇上指出。

北京億嘉律師事務所律師燕薪告訴《民生周刊》記者，食品安全的民事案件更少，有的法院一年只有1至2起。

在他代理過的食品安全案件中，最難的環節就是取證。“現在舉證要求證明損害后果與產品有關系，并且產品不符合國家食品安全標準。這個門檻太高了。”燕薪說。

有一起案件令他印象深刻。一位消費者在河北一家餐館里吃了雞肉，回去后感覺身體不適，到醫院就診發現中了毒。當他到餐館討說法時，餐館否認自己的食品有問題。在調查取證過程中，餐館等各方都不配合，當日食用的有毒雞肉已經不在了，案件幾乎找不到突破口。最后，受害人雖然獲得了賠償，但并不是因為官司打贏了，而是因為餐館擔心繼續調查會帶來更嚴重的后果。

私人送檢在現有《食品安全法》中未被提倡。圖/CFP

2009年版的《食品安全法》有些內容不再適應現實的發展需要，顯示出滯后性，需要修改。其中最主要的就是風險治理方面沒有徹底實現公共治理。

據燕薪了解，真正勝訴的食品安全案件非常少。很多案件是在判決之前和解，賠償了事。他告訴《民生周刊》記者：“現在消費者不能私人送檢，必須先提起訴訟，進入訴訟程序后，由醫院出具診斷證明，通過法院安排，再進行事后檢測。然而事后檢測很困難，尤其是快速消費品的檢測更難。”

記者致電幾家檢測機構，對方都聲稱只為企業提供檢測服務，不接受個人送檢樣品。此外，這些檢測都是根據企業的要求進行的，檢測目的并不是要證明產品是否違反食品安全法，而是為了證明產品是合格的，并出具檢測報告，方便企業順利開展經營活動。

“這些檢測機構看似獨立，其實不夠中立，造成檢測機構缺乏公信力。”燕薪說。

據《食品安全法》第六十條規定，監管部門進行抽樣檢驗，應當購買抽取的樣品，不收取檢驗費和其它任何費用。監管部門在執法工作中需要對食品進行檢驗的，應當委托符合本法規定的食品檢驗機構進行，并支付相關費用。

然而在現實中，一些地方政府部門用“委檢”代替抽檢，監督檢驗有時甚至淪為監管部門的創收來源。據報道，河北省滄州市質監局曾強行讓各個食品企業進行委托檢驗，并強制要求各食品單位與之簽訂委托檢驗協議，收取協議費。

“委托檢驗制度充分體現了監管機構與被監管企業之間的利益鏈條。”高秦偉分析。他認為可以借鑒美國2011年《食品安全現代化法》，建立第三方檢測制度。“從實踐來看，第三方檢測可以改變被規制企業的行為，可以提供系統而客觀的審查，用以判斷企業是否達到法律的要求。希望這種檢測方式能體現在此次修法的內容中。”

□ 編輯 郭鐵□ 美編 徐政